关于政府采购内控工作的探讨
2025年09月12日 09:19 来源：中国政府采购报 【打印】 
编者按：政府采购内控管理作为规范权力运行、防范廉政风险、提升财政资金使用效益的抓手，在优化资源配置、保障采购公平公正等方面发挥着重要作用。在实践中，采购单位积极探索内控管理新模式，形成了各具特色的制度体系和实践经验。为帮助各采购单位破解内控管理难题、全面提升采购质效，本版特设专栏，邀请相关采购单位分享内控管理经验，探讨现存问题与改进方向，敬请关注。
■ 丁林
2016年，财政部印发《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，首次提出了政府采购内部控制管理的基本原则、主要任务和措施，指导采购人进一步规范政府采购活动中的权力运行，强化内部流程控制，促进政府采购提质增效。同年，印发《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，标志着采购管理链条向需求和结果延伸，由注重交易过程转向注重前期采购计划和后期合同管理。2021年，印发《财政部关于印发〈政府采购需求管理办法〉的通知》，详细规范了采购需求的内容、形成过程，要求采购人将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立审查工作机制。
自组建以来，自然资源部积极贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，不断强化采购人主体责任，推动完善部系统政府采购内控建设工作，进一步提升部属预算单位政府采购管理水平。
近年来的主要工作
——统一标准，加强指导。2020年，自然资源部印发《自然资源部行政事业单位控制应用指引（试行）》，其中第7号指引专门对政府采购业务流程的风险点进行梳理，并绘制流程图，提供给部属预算单位作为参考。同年，印发《自然资源部办公厅关于加强政府采购内部控制管理工作的指导意见》，从健全决策机制、明确岗位权责、强化采购活动管控、完善监督评价机制等方面提出具体要求，指导部属预算单位开展政府采购内控建设工作。
——以查促改，以改促建。在财会监督、内部审计中持续关注政府采购工作，多次开展现场检查、线上数据分析核查，发现部属预算单位在采用政府采购方式、落实政府采购政策功能、政府采购信息发布、政府采购履约验收等方面存在问题。督促相关单位分析问题产生原因、采取针对性措施整改，通过明确相关部门职责、增加审核内容、规范审核流程等方式，完善政府采购内控机制，切实提高政府采购管理水平。
——数字赋能，全程管控。2022年，在上线“预算管理”“支付管理”“合同管理”模块的基础上，探索建设内控系统“采购模块”，充分运用信息化手段固化相关要求。“采购模块”涵盖采购计划编制与调整、采购需求确认、采购文件审批、履约验收、采购台账等采购业务全过程管理，各业务环节全部线上申请与审批，权责明晰，全过程留痕，保障政府采购内控管理要求落地落实。2024年，印发《自然资源部内控系统采购模块建设规范》，提出各环节的基本功能要求，确保关键管控点控制到位。
工作中遇到的困难
——管理部门专业化建设存在短板。各单位的政府采购归口管理部门大多由财务、资产装备等综合性部门兼任。在人才队伍素质方面，现有的采购人员多是从财会、基建等专业岗位转岗而来，存在对《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例等法规体系缺乏系统性学习，对政府采购配套规章、规范性文件掌握不够扎实等突出问题，在处理复杂采购业务时会暴露出专业能力的短板。在队伍稳定性方面，由于尚未建立采购岗专业职级体系，而且采购岗普遍被认定为高风险岗位，这使得从业人员流动频繁，部分单位轮岗较为频繁，从而导致采购经验传承中断、专业化技能积累受阻等问题，这对采购队伍整体素质的提升起到了制约作用。
——采购需求审查落实不到位。政府采购需求处于政府采购活动的核心地位，与采购活动的合法合规性有着直接关联。在检查过程中发现，诸多问题的根源是采购需求审查未能有效落实。例如，对资格、技术、商务条件或者评审因素审查不够严格，致使以不合理的条件对供应商造成差别待遇或者歧视待遇；对采购项目不适宜由中小企业提供的理由审查不够严格，致使支持中小企业发展的政策功能未能落实；对采购品目合理性、采购方式合规性审查不够严格，致使达到政府采购限额标准的采购项目未依照规定履行政府采购程序；对合同文本审查不够严格，致使收取缺乏法律法规依据的保证金或未约定履约验收方案。
——监督环节滞后。近年开展的政府采购检查，主要是针对单位已完成的采购事项进行事后监督，发现问题时违规行为已成既定事实。从发现问题角度来看，政府采购领域的违规行为认定具有事后审查特性，外部监督仅能对已实施完成的采购行为进行合法合规性审查，对于单位内部决策过程中的错误难以认定为违法违规行为。从整改问题角度来看，若相关采购项目的合同已经签订或履行，未开展采购需求审查、未按规定发布政府采购信息、未落实政府采购政策功能、采购方式选择不符合法定适用条件、履约验收不规范等问题不符合政府采购合同变更、中止或者终止的法定情形，相关单位只能将完善政府采购内控建设、防范问题再次发生等作为整改措施。
——绩效评价存在局限性。政府采购作为预算执行的关键环节，其绩效管理体系建设是全面实施预算绩效管理的重要内容。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出要“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的……政府采购……项目绩效管理”，但目前尚无覆盖政府采购全过程的绩效管理制度文件。部属预算单位在实践探索中，绩效目标设置仍以落实政府采购政策功能、确保采购程序合规性等基础性要求为主，绩效评价体系存在明显的结构性失衡：一方面过度聚焦于采购过程的合法合规性审查，另一方面则相对忽视了对采购结果质量、资金使用效益以及政策实施效果等深层次维度的系统评价。这种评价机制的局限性，既制约了政府采购绩效管理水平的提升，也难以全面反映财政性资金使用的综合效益。
有关工作思考
——借力人工智能，补足专业化短板。政府采购制度体系涵盖法律法规、部门规章及规范性文件等多个层级，具有专业性强、更新迭代快的特点。为确保依法依规开展政府采购活动，除采购归口管理部门外，财务、业务、监督等相关部门工作人员也需立足岗位职责，掌握与其职能相关的政策要求。针对基层工作人员专业知识不足的痛点，各地正积极探索数字化、智能化解决方案。2024年12月，政采云股份有限公司推出智能机器人“智答精灵”，为政企采购领域提供咨询服务。2025年4月，深圳公共资源交易中心在全国试点完成框架协议采购业务的AI智能辅助评审；湖北省武汉市江汉区财政局推出“政采智脑”AI助手，以“智能答疑+信息搜寻+辅助分析”三位一体功能，探索构建全方位、立体化智能响应体系。这些智能工具通过数据比对、智能检索等技术，可有效辅助采购需求审核、评标复核、合同审核、监督检查等关键环节，在持续优化的知识库支撑下，既能精准解答政策咨询，又能辅助业务校验，显著提升了政府采购工作的质效。
——坚持权责对等，落实相应责任。在现行管理实践中，财会监督和内部审计发现的问题整改工作主要由采购部门主导，而作为采购需求实际制定者的需求部门却参与不足。从权责划分来看，采购、财务部门仅履行程序性审查职责，需求部门才应是确保采购需求合规性的第一责任人。然而，由于长期存在的“采购即采购部门事务”的认知偏差，需求部门对需求确定、审查环节的主体责任认识模糊，致使整改工作难以触及问题根源，同类违规问题反复发生。今后在指出政府采购方面问题时，可要求单位分析相关政府采购项目内部流程，将产生问题的主要责任、审核责任明确到具体岗位，结合内控评价等工作，坚持权责对等原则，进一步优化内控流程、完善工作机制，通过完善制度设计实现源头治理。
——推进标准化建设，探索全流程预警。若要强化对单位政府采购活动的事前、事中监管，应聚焦于政府采购内部审批流程。自然资源部现行的“采购模块”要求需求部门以附件形式上传技术和商务要求、评审方法、合同模板等内容，然而并未设定标准化的文件格式与内容，这对开展在线监督不利。可从如下方面推动政采内控系统的标准化建设：一是格式规范化，制定《采购需求文档编制指引》，明确技术参数宜采用表格化清单，商务条款应包含付款节点、履约保证金比例等必要要素，评审办法需列出价格分计算公式与技术评分，同时开发结构化表单工具，达成关键字段自动校验；二是内容模块化，把采购需求分解为“基础信息”“技术规范”“商务条款”“评审体系”“合同要件”等模块，且为每个模块设置标准化子项；三是监督智能化，探索开展全流程智能检测预警，针对必填项、异常偏离值等风险点进行实时预警。
——围绕项目目标，实现政府采购绩效。政府采购作为项目实施的关键环节，其绩效目标设置必须与项目整体绩效目标保持高度协同。新修订的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第十三条要求，“建立健全政府采购结果评价制度，对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合、客观评价”。在确保合法合规性的基础上，建议从以下方面优化绩效目标设置：一是强化过程管控指标，如电子化采购覆盖率、采购需求与项目需求同步率；二是突出结果导向指标，包括验收条款匹配度、资金节约率等；三是完善监督评价机制，将绩效评价结果与次年同类政府采购项目的预算安排挂钩。通过构建系统化、可量化的绩效指标体系，推动政府采购活动向更加规范、高效、专业的方向发展，从而更好地实现项目整体绩效目标。
（作者单位：自然资源部财务与资金运用司）
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