行政复议法实施条例修订——化解政采争议影响几何（上）
2025年09月12日 09:22 来源：中国政府采购报 【打印】 
编者按
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，健全行政复议体制机制，提高行政复议工作质效，司法部近日起草了《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。这将对政府采购投诉处理结果的行政复议带来哪些影响？本版特邀专家对此进行探讨。
■ 杭正亚
近日，司法部起草了《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（以下简称《修订稿》），并向社会公开征求意见。笔者认为，无论是审查的内容，还是制定的宗旨和目标，《修订稿》都将对实质化解政府采购争议产生重大影响。
复议范围具体化
近年来，政府采购领域发生了诸多新型行政争议，如失信类、采购合同类，而这些是否属于行政复议的受理范围，业内有不同看法。《修订稿》对行政复议范围进行了具体明确，便于界定新型政府采购行政争议。
——扩大救济覆盖面。《修订稿》第九条将“对行政机关作出的列入严重失信主体名单决定及失信惩戒措施不服的”明确为行政复议范围。在政府采购领域，供应商如果有违法违规行为，可能会被“列入不良行为记录名单”作为处罚。有的供应商以“被财政部门列入不良行为记录名单属于行政处罚”为由申请复议、提起诉讼，但其中大多数不被受理或被驳回。《修订稿》回应了这方面的行政争议，扩大了救济覆盖面。
——明确哪些属于行政协议。《修订稿》第十条将以下四方面内容明确为“属于行政复议法第十一条第十三项规定的行政协议”，包括“政府特许经营协议”“政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”“医疗保障服务协议”“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的其他行政协议”。长期以来，对于政府采购合同是否属于行政协议，业内尚无定论，在一定程度上影响了政府采购合同类行政复议案件的受理。《修订稿》第十条既具体明确三类政府采购合同属于行政协议，又明确以“实现行政管理或者公共服务目标”“具有行政法上权利义务内容”两个特征来界定是否属于行政协议。笔者认为，这能够实质性解决因政府采购合同行政争议而产生的复议受理问题。
——明确不属于行政复议范围的事项。《修订稿》第十一条明确“不属于行政复议范围”的事项，有利于从源头上预防和减少政府采购争议。实践中，有的供应商会以政府采购信息公开为由先取得证据，然后申请复议或者起诉。这就给财政部门等行政主体造成一定的困扰，影响政府采购领域的指导、内部层级监督行为的正常开展。另外，业内对政府采购信访类争议是否属于行政复议范围也是看法各异。由《修订稿》第十一条可知，对政府采购信访类事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政复议范围，但采购人或者财政部门以信访形式履行或者拒绝履行法定职责，或者对公民、法人或者其他组织权利义务作出新的处理决定的除外。笔者认为，这有助于划清政府采购案件“可诉性”的界限，推动实质性化解受理争议。
复议申请健全化
——细化群体复议案件的主体资格。《修订稿》第十八条将“同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表”修订为“同一行政复议案件申请人或者第三人超过10人的，推选2至5名代表人参加行政复议”。有的政府采购项目特别是框架协议采购项目因参加者众多，可能会发生同一诉求的群体，有的申请行政复议，有的因有利害关系而作为第三人的情况。为高效处理争议，申请人或者第三人超过10人，就可以推选2至5名代表人参加，而不必每个申请人或者第三人都参加。
——细化复议申请期限起算时间。在政府采购领域，采购人行政行为类文书、监管部门争议处理决定文书，有时会遇到送达难的问题。有的是因为外地供应商众多，有的是因为投诉人、举报人等填写的地址无效。这些既可能影响供应商及时知悉行政行为，也可能影响行政行为是否合法，还可能影响复议申请期限的起算时间。根据《修订稿》第二十六条规定，行政复议申请期限的起算时间为：直接送达的，自受送达人签收或者拒绝签收之日起计算；邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算，没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日或者邮政机构记载的受送达人签收之日起计算；除法律、行政法规另有规定外，电子送达的，自到达受送达人指定的即时收悉的特定系统之日起计算；依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；作出行政行为时未告知事后补充告知的，自收到行政机关补充告知的通知之日起计算。如此一来，无论是直接送达、邮寄送达、电子送达、公告送达、补充告知，还是参照民事诉讼法送达，又或是受送达人拒绝签收，都必须有充分证据证明。否则前一争议未了，后一争议又起，更难实质性化解。
——细化复议前置的规定。行政复议法第二十三条规定的复议前置与政府采购争议相关的内容主要有：一是认为采购人、财政部门等未履行法定职责；二是认为采购人、财政部门等对申请公开政府采购信息不予公开。对于上述争议，行政复议法规定应先申请复议。《修订稿》第二十八条明确，未告知先向复议机关申请行政复议，行政相对人未经行政复议直接向法院起诉被驳回后，自起诉之日至驳回起诉裁定送达之日的期间不计入行政复议申请期限。这就提醒采购人、财政部门等行政主体，应将复议前置的规定告知作为申请人的供应商。《修订稿》第三十二条明确了哪些情形属于未履行法定职责，即行政机关收到申请后在法定期限内未履行、不予受理或者不予答复等情形。由此可见，供应商认为采购人、财政部门的行为属于前述情形，既可以申请复议，也可以直接起诉。
——明确与行政行为有利害关系的情形。根据《修订稿》第三十九条规定，在政府采购领域，可以推断申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系的情形包括：政府采购行为涉及其公平竞争权的；撤销或者变更采购中标或者成交结果涉及其合法权益的；有处理投诉职责的行政主体为维护自身合法权益向其投诉作出或者未作出处理的；其他与采购行为或者监督管理行为有利害关系的情形。例如，投诉人对财政部门不予受理投诉的告知、潜在供应商认为政府采购合同履行致使自己“饭碗被砸”等。如有上述情形之一，供应商即与相关行政行为有利害关系，有权申请行政复议。
审理程序完善化
——明确提级管辖情形。政府采购项目一般按照采购人预算级次来确定监管部门。无论是采购人的采购行为，还是财政部门的监管行为，都是向同级复议机关申请行政复议。而复议机关或复议机构有时就是某个项目采购人，由其审理有既当“运动员”又当“裁判员”之嫌。如果政府采购项目符合《修订稿》第三十七条规定的四种情形，可由上级复议机关提级管辖。
——明确合并审理情形。根据《修订稿》第四十七条规定，对于下列政府采购争议，可以将其合并审理，合并作出行政复议决定，避免不同的决定之间产生冲突。一是两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，如财政部门、其他部门对同一项目分别作了行政行为；二是行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，如财政部门就同一政府采购项目对不同供应商分别作出处理决定；三是在行政复议期间被申请人对申请人作出新的行政行为，如供应商先后两次对修改前后的招标文件投诉，财政部门针对第一次投诉作出处理决定，供应商申请复议被受理后，财政部门针对第二次投诉再作处理决定，又被供应商申请复议；四是复议机关认为可以合并审理的其他情形。
——规范行政程序中未提供的证据采纳。实践中，有些政府采购当事人在行政处理程序中不提供证据，直到申请行政复议时才提供。比如，供应商投标报价异常，被评标委员会要求提供书面说明后，因其意见未被采纳而作为无效投标处理。供应商投诉期间，财政部门要求其提供证据证明其报价合理性，因其未提供而被驳回投诉。但在复议程序中，供应商提供了其报价合理性的证明材料。此时，如果采纳该证据，那么对采购人、财政部门、中标供应商并不公平。根据《修订稿》第五十二条规定，如果财政部门有证据证明其在行政程序中依法要求供应商提供证据，但供应商无正当理由未予提供，那么供应商在复议程序中提供的证据，复议机关一般不予采纳。
——强化调解机制。在政府采购争议案件中，真正的利益攸关方是供应商之间，而非申请人供应商与被申请人财政部门以及第三人采购人之间。有时复议决定即使作出，却不能案结事了，甚至还会增添新的争议。《修订稿》第四条将“组织开展调解”扩展为“行政复议机构依法履行的职责”；第六条明确“复议机关应当加强行政复议调解工作，将调解贯穿案件办理全过程”；第五十三条明确“当事人在调解过程中对协商条件、方案等所作的承认、认可，不得在其后复议案件审理过程中作为对其不利的证据”。这些规定都有利于促进调解，推动实现案结事了。
（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）
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