□ 文/何义来 审核/王周欢

　　【导语】

　　从“过程导向”到“结果导向”，从“两法并存”到“制度协调统一”，从“专家主导作用”到“强化采购人主体责任”，中国政府采购制度正站在历史性重构的十字路口。王周欢——作为政府采购立法专家、《中华人民共和国政府采购法实施条例》起草小组成员，并深度参与《政府采购法》修订工作，以及参加GPA谈判，其在《构建全过程政府采购管理的法律制度：问题与对策》《全过程管理政府采购为目标的法律重构》接连两篇万字长文中抛出“全过程管理”改革命题，直指“重程序、轻履约”顽疾。此次《政采观察》首席调研员何义来独家专访，我们将其理论思考与2022年《政府采购法》修订草案逐条对照，追问“评审权回归如何防止新滥用”“财政部门介入履约会否越界”等尖锐议题，在法理与实务的交汇点上，呈现一位改革者对中国政府采购走向“绩效时代”的完整构想。　　 

　　何义来：王教授，您长期研究政府采购法律制度，曾在文章中指出当前我国政府采购制度存在 “重程序、轻结果” 的突出问题。结合您的研究与最新的《政府采购法》（修订草案征求意见稿），您认为现行政府采购制度最核心的痛点是什么？这些痛点为何亟待通过法律修订解决？

　　王周欢：当前政府采购制度的核心痛点，正如我在《构建全过程政府采购管理的法律制度：问题与对策》中提到的，“重程序，轻结果” 是最大诟病。现行制度过度聚焦采购方式和程序的合规性，却忽视了政府采购的根本目标 —— 实现合同目的与 “物有所值”。具体来看，有几个问题尤为突出：

　　一是采购当事人法律关系不明确，《政府采购法》将采购代理机构列为 “当事人”，但从法律逻辑看，采购代理机构本质是采购人的代理人，这种定位模糊导致采购人主体责任淡化，很多采购人认为 “委托了代理机构就不用担责”，背离了制度初衷；

　　二是采购预算与需求缺乏刚性，现行法律对采购预算的编制依据、标准没有特殊规定，只能依赖《预算法》，导致预算与采购结果脱节，而采购需求因缺乏明确的技术、服务标准，甚至出现履约中才明确需求的情况，合同目的根本无法保障；

　　三是采购效率与质量失衡，六种采购方式中公开招标占比曾达 76.3%，但招标程序繁复、不得谈判的规定导致废标率高、“高价中标” 或 “低价劣质” 问题，而非招标方式适用情形模糊，采购人不敢用、不会用；此外，履约管理缺失、救济机制低效等问题，也让政府采购 “重订立、轻履行”“重投诉、轻解决” 的现象普遍存在。

　　这些痛点已成为制约政府采购高质量发展的瓶颈 —— 现行法实施 20 余年，在采购绩效提升、政策功能充分发挥等方面仍有改进空间，且在《政府采购法》与《招标投标法》两法并存的实务中，还存在法律适用边界不够清晰、容易导致法律适用错误的问题，这与我国加入 GPA、持续优化营商环境的现实需求已不相适应。此次修法正是要直面这些痛点，一方面进一步明确两法在政府采购领域的适用范围，推动两法实现更有效的协调统一；另一方面推动政府采购制度从 “程序合规导向” 转向 “结果绩效导向”，这也正是全过程管理的核心要义。　 

　　何义来：您在《全过程管理政府采购为目标的法律重构》中提出，要 “重新确定政府采购当事人的法律关系，明确采购人的主体责任”。征求意见稿将采购主体扩展至 “公益性国企” 等 “其他采购实体”，并强调采购人的全流程责任。这一调整是否契合您的设想？对解决 “主体责任淡化” 问题有何意义？

　　王周欢：征求意见稿 的这一调整完全契合我对政府采购当事人关系的核心主张。我始终认为，政府采购的核心当事人应是采购人与供应商，采购代理机构（包括集中采购机构和社会代理机构）并非独立 “当事人”，而是基于委托代理关系的 “代理人”—— 根据《民法总则》（现《民法典》）的代理规则，代理人行为的法律后果应由被代理人（采购人）承担，采购人的主体责任不能因委托代理而转移。

　　过去，由于法律将代理机构列为 “当事人”，加上集中采购机构行政化、社会代理机构泛滥，采购人的责任意识严重弱化：集中采购项目 “被动委托”，分散采购项目 “乐于委托”，采购人“一委了之”，把责任推给代理机构，自己当“甩手掌柜”。最终导致 “采购出问题，采购人甩锅、代理机构推责”。征求意见稿将采购主体扩展至公益性国企，同时明确采购人在预算编制、需求制定、履约验收、绩效评价全流程的主体责任，本质是 “还权于采购人、明责于采购人”—— 一方面，将以往脱离监管的 “公共资金采购”（如部分国企采购）纳入全口径管理，消除监管盲区；另一方面，通过 “责任绑定” 倒逼采购人建立专业采购队伍，这也是我一直倡导的 “采购职业化制度” 的重要基础。从“人”的层面解决“不会买”的问题。这次修法把“采购人主体责任”从“道德要求”变成了“法律责任”。“明确采购人自主权与主体责任平衡” 已成为修法重点，这正是解决 “主体责任淡化” 的关键抓手。 

　　何义来：您曾强调 “以采购标准为基础编制政府采购预算与采购需求”，认为这是全过程管理的 “第一步”。征求意见稿新增 “采购需求管理” 独立章节，提出 “需求调查”“分类制定需求” 等要求，同时明确 “采购标准包括经费预算、资产配置、技术服务标准”。您如何评价这一制度设计？它能解决以往 “采购需求不明确” 的问题吗？

　　王周欢：新增 “采购需求管理” 章节是此次修法的一大亮点。我在文章中反复提到，采购需求是政府采购的 “源头”—— 需求不明确，后续的评审、履约、验收都会 “失焦”，甚至出现 “虚假采购”“天价采购”。而需求不明确的根源，正是缺乏统一、刚性的采购标准：现行法仅原则性规定 “采购需求应完整、明确”，但对 “依据什么标准定需求”“谁来制定标准”“标准如何公开” 没有规定，导致实践中采购需求要么 “拍脑袋制定”，要么 “技术参数指向特定供应商”。

　　征求意见稿的设计抓住了 “标准” 这一核心：

　　一是明确采购标准的范围，将 “经费预算标准、资产配置标准、技术服务标准” 纳入法定范畴，解决了 “无标可依” 的问题；

　　二是强调 “需求调查”，要求重大项目必须开展市场调研、征求公众或专家意见，这与我提出的 “利用以往采购数据做大数据分析、结合市场调研定标准” 的思路完全契合；

　　三是 “分类制定需求”，根据通用、复杂、创新项目的不同特点设计需求，避免 “一刀切” 导致的需求僵化。

　　从实践看，这一制度能从源头上解决需求问题：有了明确的采购标准，预算编制就不会 “与市场脱节”，需求制定也不会 “模糊不清”；而需求的科学性，又能为后续选择采购方式、优化评审规则奠定基础，真正实现 “需求引领采购、采购服务目标”。　　 

　　何义来：您在文章中认为现行评审制度 “以评审专家为主导，限制采购人作用”存在的问题，并主张建立 “优质基础上优价” 的评审规则与 “评定分离” 的定标制度。征求意见稿新增 “最优质量法”，优化评审因素设置，并明确 “评定分离” 的操作路径。您认为这些调整能实现 “优质优价” 的采购目标吗？在实践中还需注意什么？

　　王周欢：修订稿对评审与定标制度的调整，正是对 “优质优价” 目标的回应。现行评审制度的核心问题有两个：一是 “专家主导、采购人缺位”，评审专家占比不低于三分之二，但部分专家 “专业不专”，甚至脱离采购人的实际需求评审；二是 “方法僵化、重价轻质”，综合评分法将价格、技术、商务混在一起评分，技术因素的主导作用被削弱，导致 “优价不优质”，而最低评标价法又因采购人担心 “低价劣质” 不敢用。

　　征求意见稿的调整切中要害：

　　一是 “评审权重再平衡”，不再限制采购人代表比例，强调 “采购人为主、专家为辅”，让最懂需求的采购人主导评审方向，这解决了 “需求与评审脱节” 的问题；

　　二是新增 “最优质量法”，对重质量、重绩效的项目（如公共服务、创新产品），允许优先考虑质量而非价格，这正是 “优质优价” 的核心体现；

　　三是明确 “评定分离”，由评标委员会推荐不排序的候选人，采购人根据履约能力、风险评估自主定标，甚至可要求候选人 “比减价格”，与我提出的 “采购人自主定标、兼顾优价” 的思路是一致的。

　　但实践中还需注意两点：一是要避免 “评定分离” 异化为 “采购人滥用自主权”，否则从“专家滥用”走向“采购人滥用”，需通过 “定标方法公开”“履约风险评估备案” 等机制约束；二是要加强评审专家的 “专业性管理”，比如建立专家分类库、动态考核机制，避免 “滥竽充数” 的专家影响评审质量。只有做到 “放管结合”，才能真正实现 “优质优价”。　 

　　何义来：您曾指出 “履约管理缺失” 与 “救济机制低效” 是全过程管理的 “短板”，征求意见稿强化了履约验收分类管理，并建立 “司法救济双轨制”。您如何评价这些制度设计？对提升政府采购公信力有何意义？

　　王周欢：履约管理与救济机制是政府采购 “最后一公里” 的保障，也是以往制度最薄弱的环节。我在文章中提到，很多采购项目 “中标即终点”—— 采购代理机构收完服务费就退场，采购人不重视验收，财政部门因 “政府采购合同适用《合同法》” 而不愿监管，导致履约质量问题频发；而救济机制中，质疑由采购人或代理机构自行处理，“既当运动员又当裁判员”，投诉处理周期长、效率低，供应商维权成本高。

　　征求意见稿的设计正好补上了这两块短板：在履约管理上，实行 “验收分类化”—— 根据项目复杂性采取自行验收、委托专业机构验收、第三方验收，同时建立“合同争议行政调解”制度，这意味着政府采购合同不再是“普通民事合同”，而是“受公法约束的特殊民事合同”。财政部门从“旁观者”变成“监督者”，这是制度理念的重大转变，明确财政部门的 “履约监督权”，包括合同撤销权、违约制裁权；在救济机制上，建立 “司法救济双轨制”，供应商既可以对投诉处理决定提起行政诉讼，也可以在合同阶段直接提起民事诉讼，同时要求设立 “独立质疑处理机构”，避免 “自我审查” 的弊端，这回应了我提出的 “内部救济有效化、外部救济多元化” 的主张。

　　这些调整对提升公信力至关重要：一方面，履约管理的强化能减少 “虚假采购”“劣质履约”，让公共资金花在 “刀刃上”；另一方面，高效、公正的救济机制能保障供应商的合法权益，营造 “公平竞争” 的环境 ，这既是优化营商环境的要求，也是对接 GPA “独立审查机制” 的关键，能让国内外供应商更有信心参与我国政府采购市场。　　 

　　何义来：结合您倡导的 “全过程政府采购管理” 理念与此次《政府采购法》修订的内容，您对未来我国政府采购制度的发展有何期待？在制度落地层面，还需突破哪些障碍？

　　王周欢：此次《政府采购法》修订，本质是将 “全过程管理” 理念嵌入法律框架，从 “程序合规” 向 “结果绩效” 转型，这是我国政府采购制度的一次 “质变”。我对未来的期待，核心是 “让全过程管理真正落地”：

　　一是采购人专业能力的提升，修订稿赋予了采购人更多自主权，但如果没有专业的采购队伍、清晰的岗位职责，“主体责任” 就会沦为空谈，因此亟需建立采购职业资格制度、加强采购人培训；

　　二是采购标准体系的完善，修订稿明确了采购标准的方向，但通用标准的制定、特殊标准的核定还需财政部门与行业主管部门协同，尤其要建立 “市场价格数据库”“历史采购数据库”，让标准更客观、更贴合实际；

　　三是监管方式的转型，财政部门要从 “盯程序” 转向 “盯绩效、盯政策”，利用信用管理、大数据监管等手段，实现 “事前预警、事中监控、事后评价” 的全链条监管；

　　四是国际规则的深度对接，我国正在申请加入GPA、CPTPP谈判，政府采购制度应对接国际高标准经贸规则。后续还需在采购信息公开（如中英双语公告）、外商投资企业公平待遇、安全审查机制等方面进一步完善，让我国政府采购市场既 “安全可控” 又 “开放包容”。

　　从国际经验看，GPA、CPTPP都要求“独立于采购人的审查机构”。2020年以来我国试点政府采购行政裁决制度，在省级设立独立的政府采购行政裁决机构，实行省级以下向省级集中，有利于政府采购争议处理的高效统一。随着修法落地，行政裁决专业化、独立化可能将是下一步改革重点。　 

　　落地层面最需突破的，还是 “观念障碍” 与 “能力障碍”：部分采购人仍习惯 “按程序走流程”，对 “绩效负责” 的意识不足；部分监管机构还停留在 “查合规、定处罚” 的传统模式，对 “绩效监管、政策监管” 不熟悉。只有突破这些障碍，才能让修订后的法律真正发挥作用，实现 “物有所值、政策导向、公平竞争” 的政府采购目标，为高质量发展提供制度支撑。