绿采向“新”扮靓山河 ——专家解读“十五五”时期政府采购如何助力绿色发展

2025年12月12日 10:56 来源：中国政府采购报【打印】

“十五五”规划建议中提出，“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一是美丽中国建设取得新的重大进展。绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升。围绕这一目标，政府采购该如何助力？近日，记者采访了业内专家。

关于顶层设计思路的建议

“十五五”期间，政府绿色采购的顶层设计应当遵循什么思路？

清华大学公共管理学院教授于安认为，绿色发展是政府采购制度建设的重要方面，政府采购也是执行绿色发展政策的重要工具。绿色生产生活方式基本形成，是在“十五五”期间基本实现现代化取得决定性进展的重要内容。在“十五五”规划期内，政府采购应当在已经取得的绿色采购工作成果基础上，根据新的条件和要求形成比较成型的绿色采购政策体系和制度框架。绿色采购的政策体系和制度框架的主要目标是支持和适应初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系、支持和适应持续提升的具有多样性稳定性持续性的生态系统、支持和适应符合碳达峰目标的碳排放和总量持续减少的主要污染物排放等。

于安认为，绿色采购政策和制度的实施，应当坚持中央对政府采购的改革要求和工作部署，坚持讲究绩效和结果导向的政府采购改革，继续克服和解决重程序轻结果的工作弊端，实行集中采购和分散采购相结合方针，提高采购效率，根据提高采购绩效目标的需要决定采用适当的竞争方式。绿色采购项目的设置，应当根据自然环境和生态保护的地理和自然特征，通过跨越行政区划的区域协同等新的采购组织方式提高采购效率和有效性。

持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化

“十五五”规划建议提出，坚持环保为民，全面落实精准科学依法治污，更加注重源头治理，强化减污降碳协同、多污染物控制协同、区域治理协同，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。实施固体废物综合治理行动。加强环境风险防控，深入推进新污染物治理。完善生态环境标准、监测、评价和考核制度，等等。

中国人民大学公共管理学院教授王丛虎认为，“十五五”规划建议持续推进污染防治攻坚和生态系统优化，说明财政资金还将持续大量投入，而财政资金投入背后都跟着无数个政府采购项目。落实到采购项目上，相关部门应当对一些共性的环保采购项目进行总结和分析，对采购频繁、采购量大的项目，发挥部门集中采购的优势，探索带量集中采购或者跨区域联合采购，以降低采购成本。以生态监测设备为例，现有的国家公园监测设备大同小异，这类需求可以进行带量集中采购。此外，无论是“三北”攻坚战还是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，都涉及种树，可以根据相关部门的测算，对跨区域树苗进行集中带量采购，比如内蒙古、河北和宁夏，如果能够形成区域合作，带量采购将发挥极大的规模优势，降低采购成本。

王丛虎告诉记者，不同地方的环保设备采购可以按照不同类型，研究形成各自的采购需求标准，以利于提升采购效率。例如，大气监测设备、水质监测设备以及土壤监测设备，不同类型的监测设备有其共性，在形成各类型监测设备采购需求标准的同时，也可以尝试跨区域带量集中采购，真正发挥部门集中采购的优势。

加快建设新型能源体系

“十五五”规划建议提出，持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国。坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展。加强化石能源清洁高效利用，推进煤电改造升级和散煤替代。全面提升电力系统互补互济和安全韧性水平，科学布局抽水蓄能，大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设。提高终端用能电气化水平，推动能源消费绿色化低碳化。加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制。

清华大学公共管理学院长聘副教授、政府法制研究中心主任陈天昊表示，新型能源体系的建立规模和建立速度，取决于新能源的消纳量和消纳方式。他提到，今年10月21日，北京市公共机构2025年绿电集中带量采购合同签订仪式举行。本次采购聚合了市区两级共196家公共机构，以公开招标方式采购绿电2.03亿度，可实现二氧化碳减排12.2万吨，相当于停驶燃油车4.42万辆。这是国内首例公共机构公开招标集中带量采购绿电项目，为政府采购助力能源转型带来“样本”。“十五五”期间，政府采购可以将北京经验进行拓展，从顶层设计上将类似经验推广到全国，让政府部门在促进清洁能源使用上做出表率，有利于将清洁能源消纳推广到各领域。

当前，公共机构正在大力推广合同能源管理。陈天昊表示，可借此契机，在合同能源管理的政府采购需求标准中明确光伏设备等在设备改造中的比例，以及新能源使用的占比，以提升新能源供给比重。同时，继续完成“十四五”期间没有完成的煤改电和煤改气采购项目，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统。

积极稳妥推进和实现碳达峰

“十五五”规划建议提出，实施碳排放总量和强度双控制度。深入实施节能降碳改造。推动煤炭和石油消费达峰。完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。发展分布式能源，建设零碳工厂和园区。扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认。

首都经济贸易大学副教授潘娜表示，碳排放总量和强度双控制度的建立，前提是完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。在政府采购端，除了采购节能环保产品外，还需考虑所购产品的碳排放和碳管理，甚至是该产品在生产过程中的供应链碳排放和碳管理问题，从而带动整个产业链和供应链的碳排放总量和强度双控。“十四五”期间，生态环境部等部门联合印发《关于促进企业温室气体信息自愿披露的意见》，提出“制定产品碳足迹核算和信息披露相关标准，引导和支持企业披露产品层面碳排放信息”。财政部等部门发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》，统筹推进国家统一的可持续披露准则体系建设，规范企业温室气体等可持续信息披露。中国证监会指导沪深北三大证券交易所编制印发《上市公司可持续发展报告指引》，鼓励企业自愿披露温室气体排放信息在产品碳足迹核算中的应用，持续提升上市公司碳排放信息披露的准确性、可比性，积极营造降低产品碳足迹的政策环境。这些政策为“十五五”期间政府采购需求标准中引入碳排放、碳足迹等考量指标提供了基础。

潘娜指出，产品的碳足迹，就像地球收到的一份“热量账单”。它可以记录一件衣服从棉花种植到成衣运输，甚至每度电的消耗、每公里行程的奔波、每件商品的流转所释放的温室气体总量，能够更充分地评价人类活动对环境的影响。2024年6月，生态环境部、财政部、中国人民银行等15部门联合印发《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，明确到2027年，碳足迹管理体系初步建立；到2030年，碳足迹管理体系更加完善，应用场景更加丰富。“十五五”期间，需要思考在政府采购过程中，如何引入碳足迹，清晰看到每一件政府采购所购产品的“热量账单”，让公共机构的人员带头关注碳排放，推动整个社会关注碳排放问题。

中央财经大学财政税务学院教授姜爱华认为，以需求标准牵引政府绿色采购，符合当今国际上多数发达国家政府采购改革的通行做法。“十四五”期间，财政部出台了《绿色数据中心政府采购需求标准（试行）》《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准》等多个绿色低碳产品政府采购需求标准。姜爱华建议，在“十五五”期间，有关部门可以尝试制定更多的绿色低碳产品政府采购需求标准，如采购量较大的灯具、空调机等产品，从而完善整个标准体系。空调机的政府采购需求标准在“十四五”期间已经由全国人大机关采购中心会同广西壮族自治区财政厅共同起草，但由于种种原因，一直未能出台，建议在“十五五”期间尽快出台。

此外，专家们一致认为，“十五五”期间应尽快研究将碳足迹管理纳入政府绿色采购需求标准体系建设。姜爱华建议，要加快相关研究和实践，完善碳足迹核算标准和认证体系，适时出台政府采购碳足迹管理指南，在政府采购需求标准中纳入碳足迹要求，在评审标准中尝试纳入碳足迹管理指标，在政府采购合同条款中明确碳足迹管理要求等。

加快形成绿色生产生活方式

“十五五”规划建议提出，推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型。完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平，促进循环经济发展。持续建设国家生态文明试验区，建设美丽中国先行区，打造绿色发展高地。

中国政法大学法学院教授成协中表示，政府采购一直利用政策功能推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型。例如，在政府采购新能源汽车促进交通运输和能源转型方面，财政部于2024年出台通知，对新能源汽车政府采购比例进行明确。具体来看，主管预算单位应当统筹确定本部门（含所属预算单位）年度新能源汽车政府采购比例，新能源汽车可以满足实际使用需要的，年度公务用车采购总量中新能源汽车占比原则上不低于30%。其中，对于路线相对固定、使用场景单一、主要在城区行驶的机要通信等公务用车，原则上100%采购新能源汽车。采购车辆租赁服务的，应当优先租赁使用新能源汽车。成协中建议，“十五五”期间，可根据新能源车发展状况以及我国新能源车普及程度，进一步提高年度公务用车采购总量中的新能源汽车占比，从而促进交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型。

据了解，在完善资源总量管理和全面节约制度方面，深圳市已探索将合同能源管理服务纳入政府集中目录，从而更好实现资源总量管理和全面节约制度。对此，成协中建议，可以在“十五五”期间推广这一经验。以合同能源管理项目建设为抓手，推动公共机构绿色低碳发展。

此外，“十五五”规划建议还提出，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。对此，中国建筑标准设计研究院有限公司徐韬表示，这一建议是推动城乡建设绿色低碳转型的重要组成部分。“十四五”期间，财政部联合住房和城乡建设部出台了多个政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升的文件，试点城市从6个扩展到101个，政策效果明显。他认为，在“十五五”期间，政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策应当继续完善，以匹配建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”目标。

为进一步拓宽政府采购绿色建材对“好房子”建设的政策影响力，徐韬建议，一是在市政基础设施等更多领域以及更多城市探索推行政府采购支持绿色建材相关政策，拓宽政策实施范围和深度。二是研究建立政策评估方法，围绕政策完成情况、执行效率、社会效应和经济效益等形成考核指标体系并开展评估工作。三是总结提炼可复制、可推广的经验做法，加大宣传推广力度。（本报记者吴敏）

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