■ 杨锡才

　　摘要：2026年6月，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》正式向社会公开征求意见，这是该法自2003年施行以来时隔二十三年的首次系统性修订。修订草案共10章104条，在适用范围、政策功能、数字化治理等方面实现了重大突破。然而，政府采购作为嵌入预算管理、交易程序、民事合同、档案管理、行业治理等多重制度场域的复合型公共治理活动，天然具有跨部门、跨领域、跨法条的法律适用特征。本文以法治统一原则为理论视角，系统分析修订草案与《招标投标法》《预算法》《民法典》《档案法》以及《深化政府采购制度改革方案》之间的制度衔接现状与核心短板，在此基础上提出分层适配、权责明晰、标准统一、规则协同的精准衔接方案与具体法条修改建议。研究认为，修订草案在工程采购法律适用、预算绩效管理协同、合同规则对接、档案标准统一以及行业自律法定化等方面仍存在制度衔接不足，亟需在立法修订中予以完善，以实现政府采购制度从“程序合规型治理”向“绩效成果型治理”的深度转型，服务全国统一大市场建设和经济社会高质量发展。

　　 

　　关键词：政府采购法；修订草案；法治统一；跨法域衔接；制度协同

　　 

　　政府采购制度是我国公共财政支出管理的核心基础性制度，是规范公共资金使用、优化资源配置、预防廉政风险的重要制度安排。自2003年《中华人民共和国政府采购法》施行以来，我国逐步构建起覆盖货物、服务、工程的公共采购监管体系，在规范采购行为、节约财政资金、防范廉政风险、扶持中小企业、推动绿色采购与科技创新发展等方面发挥了不可替代的制度作用。

　　二十余年来，我国市场经济体制、财政体制、公共资源交易体制和法治化治理体系发生了深刻变革。现行政府采购法的部分制度设计已难以适应新时代治理要求。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，明确提出“加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善”的现代政府采购制度。在此背景下，2026年6月26日，修订草案正式公布并公开征求意见至7月25日。

　　修订草案立足现代财政治理与全国统一大市场建设要求，实现了适用范围扩容、政策功能升级、数字化治理专章设立等重大制度创新。修订草案将政府采购界定为“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用预算资金以合同方式取得货物、工程和服务的行为”，将“财政性资金”修改为“预算资金”，进一步明确了政府采购与预算管理之间的制度关联。草案将集中采购目录以外且采购金额低于采购限额标准的零星分散采购全部纳入法律适用范围；增设“政府采购数字化”专章，推动全流程电子化交易与穿透式监管；不再将公开招标列为法定优先采购模式，而是确立公开竞争为竞争机制首选。这些修订标志着我国政府采购制度从“程序合规型治理”向“绩效成果型治理”的深度转型。

　　然而，政府采购是嵌入公共预算管理、公共资源交易、民事合同履行、政务档案管理、行业自律治理的复合型公共治理活动，天然具有跨部门、跨领域、跨法条的法律适用特征。修订草案在推进制度创新的同时，必须深度对接《招标投标法》《预算法》《民法典》《档案法》以及《深化政府采购制度改革方案》等关联法律法规和顶层政策，才能实现制度体系的协同高效。当前修订草案在跨法域制度衔接方面仍存在若干短板，亟需在立法修订中予以完善。

　　 从实践层面看，本研究直面基层政府采购工作的现实困境，通过分析现行法律法规之间的制度缝隙与适用冲突，提出具有操作性的法条修改建议与制度衔接方案，为立法机关完善修订草案提供参考，为基层采购实践提供指引，助力优化营商环境、提升财政资金使用效益。

　　一、政府采购法修订草案跨法域衔接的法理依据与必要性

　　（一）法治统一原则的法定要求

　　《中华人民共和国立法法》明确规定，中国特色社会主义法律体系应当统一、权威，下位法不得与上位法冲突，同领域关联法律应当相互衔接、互为补充、避免冲突。政府采购活动横跨预算管理、交易程序、合同履行、档案管理、行业治理等多个法律领域，必然同时受到多部法律法规的调整与约束。如果各法之间边界不清、规则不一、衔接不畅，不仅会损害法治的统一性与权威性，还会给基层执法和市场主体带来严重的制度性困扰。

　　（二）消除制度性交易成本的现实需要

　　当前公共采购领域长期存在“规则碎片化、标准不统一、监管多头化”问题，根源在于两法边界不清、衔接不够。同一采购行为适用两套标准、同一违法行存在差异化认定、同一采购事项存在多头监管或监管真空，大大增加市场主体合规成本与基层执法压力，不利于全国统一公共资源交易市场建设。全国人大常委会委员在审议修订草案时也明确指出，“政府采购法和招标投标法是公共采购领域的基础性法律”，应当进一步做好两法的衔接。

　　（三）落实全过程财政治理的改革要求

　　现代财政治理要求预算编制、执行、监督、评价的全流程闭环管理。政府采购作为财政支出得以执行的关键环节，必须深度对接《预算法》关于预算编制、预算执行、决算审计和绩效评价的制度要求。修订草案将“财政性资金”修改为“预算资金”，正是将预算管理逻辑提升到法律定义层面的重要体现。只有实现政府采购法与预算法的深度衔接，才能将预算绩效管理的压力切实传导至采购活动的起点与全过程。

　　（四）完善现代公共治理体系的时代要求

　　现代政府采购治理是“政府监管+司法约束+档案溯源+行业自律”的多元治理体系。政府采购活动既要受行政监管法律约束，也要遵守民事合同规则、档案管理规范，同时落实顶层改革的行业自治要求。只有实现多法衔接、多维协同，才能推进治理体系和治理能力现代化。

　　二、修订草案与关联法律法规、顶层政策的衔接现状与核心短板

　　（一）与《招标投标法》的衔接短板：程序割裂、边界不清、监管真空

　　修订草案第四条仅原则性规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。这一制度设计过于笼统，难以解决基层二十余年的实践困惑。

　　一是工程相关货物服务的法律适用空白。 工程配套的大型设备、安装服务、运输服务、智能化配套服务与工程主体一并采购时，交易程序参照《招标投标法》，但信息公开、计划备案、合同备案、资金支付、档案管理等后端管理环节缺乏明确的法律依据，形成“程序套用招标法、监管回归采购法”的模糊地带。

　　二是程序法与实体法的边界不清。 《招标投标法》侧重于规范招标投标的程序规则；《政府采购法》则涵盖预算管理、需求管理、合同管理、绩效评价等全过程实体监管。二者在工程采购领域的适用边界长期模糊。以某行政单位办公大楼修缮项目为例：项目概算680万元，超出400万元法定工程招标限额标准，但属于独立修缮工程，不涉及主体结构改动。若按《招标投标法》组织招标，则难以办理立项批复、施工图审查等前置手续；若按政府采购法采用非招标方式，又可能因超限额而被质疑程序合法性。两条路径均难以落地，采购工作停滞不前。这一案例集中暴露了两法适用规则缺乏精细化界定的制度缺陷。

　　三是工程采购全链条管理标准不统一。 部分地区对工程政府采购全链条套用招投标规则，取消政府采购意向公开、合同备案、绩效评价等法定要求；部分地区双重交管、重复检查，严重制约采购效率。

　　建议在审议修订草案时，应当进一步研究明确政府采购和招标投标项目预算的硬约束。将第四条内容调整至第四章“政府采购方式和程序”的“招标”一节中，并修改为“政府采购工程项目采用招标采购方式进行采购的，适用招标投标法所规定的采购程序”。

　　（二）与《预算法》的衔接短板：绩效权责交叉、内控体系缺失、监管盲区突出

　　一是全过程绩效管理体系的衔接不足。 《预算法》已确立预算全面绩效管理制度。修订草案第七条规定“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理”。两大绩效体系在内容上高度重合，但缺乏明确的权责分工与结果互认机制。基层财政部门在具体操作中往往面临两套绩效评价指标、两套考核标准、两套结果应用的困境。

　　二是采购人内控体系的法定化不足。 《预算法》要求各单位建立健全内部控制制度。修订草案第十五条虽规定“采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度”，但规定较为原则，缺乏对归口管理部门、岗位协同机制、下属单位监督等具体制度安排的要求。

　　三是预算执行与采购执行的监管衔接不畅。 政府采购应当严格按照批准的预算执行。但在实践中，预算编制环节与采购需求确定环节往往脱节，预算下达后采购人匆忙组织采购，导致采购需求不清、预算执行偏离。修订草案虽将“财政性资金”修改为“预算资金”，强化了预算约束，但对于预算编制与采购需求如何衔接、预算执行与采购进度如何协同等问题，仍缺乏明确的制度安排。

　　（三）与《民法典》的衔接短板：合同要素缺失、民事规则脱节、履约争议高发

　　政府采购合同是兼具公共属性与民事属性的特殊合同。修订草案明确“政府采购合同适用民法典”，但当前衔接不够主要体现在以下两方面。

　　一是合同要素规定不够完整。 《民法典》第四百七十条规定了合同一般应包括的八项内容。修订草案在合同内容条款上仅列明当事人名称或者姓名、标的和数量三项要素，其他作概括式规定。这种简化虽然体现了立法简洁的考量，但可能因必备要素规定不足而影响合同成立与效力认定。

　　二是合同履行中的民事规则对接不足。 政府采购合同涉及质量、价款、履行期限、违约责任、争议解决等诸多民事法律问题。修订草案对这些问题与《民法典》相应规则的适用关系缺乏明确规定。例如，《民法典》中的要约、承诺规则对政府采购合同具有约束力，但政府采购合同的形成必须在法定程序和公法规范控制之下。如何在尊重民事基本规则的同时体现政府采购合同的公法属性，需要在立法中予以明确。

　　（四）与《档案法》的衔接短板：期限冲突、范围模糊、阶段监管不清

　　一是保管期限标准体系存在冲突。 《档案法》确立了10年、30年、永久三级分类保管体系。修订草案规定采购档案自采购结束之日起保存不得少于15年。这一“一刀切”的规定与国家统一档案标准不兼容，基层档案管理无所适从。

　　二是数字化归档范围界定空白。 数字化采购全面落地后，开评标音视频录像、电子交易日志、系统操作记录、绩效评价档案、投诉处置文件等是否纳入归档范围无明确依据。修订草案虽新增“政府采购数字化”专章，明确电子化采购应全程记录、完整存档，但电子文件的归档范围、保管要求、法律效力等具体问题仍需进一步明确。

　　三是采购阶段与档案管理阶段的监管衔接不清。 采购项目实施、资料归集整理阶段适用政府采购法管理，正式归档入库后适用《档案法》管理。但两个阶段的划分标准、交接程序、责任主体缺乏明确规定，容易形成监管盲区。

　　三、修订草案跨法域精准衔接的完善路径与法条修改建议

　　基于法治统一、权责明晰、务实可行、改革落地的原则，针对上述五大衔接短板，提出以下完善路径与具体法条修改建议。

　　（一）与《招标投标法》的精准衔接：分层适配、边界清晰、监管统一

　　确立“交易程序归《招标投标法》、财政监管归《政府采购法》”的双层适用逻辑，实现程序与实体分离、交易与监管分治。具体法条修改建议如下。

　　修订草案第四条，增设第二款，并优化体例安排：

　　第四条　政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

　　政府采购工程以及与其有关的货物、服务项目，招标投标交易程序、异议投诉处理适用《中华人民共和国招标投标法》；采购意向公开、采购计划备案、信息公示、合同备案管理、资金支付、履约验收、绩效评价、档案管理等非交易环节，适用本法规定。

　　同时，建议将本条整体调整至第四章“政府采购方式和程序”的“招标”一节项下，厘清总则适用范围与分则程序规范的关系。

　　上述修改明确了工程采购领域两法的适用边界——交易程序层面的招标投标活动归《招标投标法》调整，财政监管层面的预算管理、合同管理、绩效评价等归《政府采购法》调整，有效解决了基层长期存在的法律适用困惑。将条文调整至分则“招标”节下，也避免了总则性规定与分则程序性规定之间的逻辑错位。

　　（二）与《预算法》的协同衔接：明晰绩效权责、健全内控体系、压实主体责任

　　政府采购绩效纳入预算整体绩效体系，实现“一套指标、一次评价、结果互认”；强化采购人内控体系建设，实现预算编制与采购需求的有效衔接。法条具体修改建议如下。

　　修订草案第十五条，增加第二款：

　　第十五条　（第一款略）

　　采购人应当明确政府采购内部归口管理部门，建立政府采购与预算、财务、资产管理、合同管理、内部审计监督等岗位协同工作机制；统一监督所属各级单位政府采购活动，强化简易采购、分散采购全流程管控；负责简易采购的投诉处理;依照相关规定，及时处理政府采购领域信访、举报事项，落实采购人主体责任。

　　修订草案第七条，增加第二款：

　　第七条　政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。政府采购应当严格按照批准的预算执行。

　　政府采购绩效目标应当纳入预算绩效目标统一管理体系，政府采购绩效评价结果应当作为预算安排和项目管理的重要依据。

　　上述修改将《预算法》关于预算绩效管理和内部控制的要求具体化为政府采购领域的可操作规则，明确了采购人在预算执行和绩效管理中的主体责任。绩效目标统一管理和评价结果互认机制解决了“两套体系、重复评价”的实践困境。

　　（三）与《民法典》的协同衔接：补齐合同要素、统一民事规则、减少履约争议

　　在尊重《民法典》合同编基本规则的前提下，体现政府采购合同的公法属性特征；以示范文本引领合同条款的规范制定。法条具体修改建议如下。

　　修订草案关于采购文件编制和合同管理的相关条款：

　　第×条（采购文件编制）　采购文件应当明确采购需求、供应商资格条件、评审标准、合同主要条款等核心内容。合同主要条款应当包括标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议的方法等。鼓励采购人使用国务院政府采购监督管理部门制定的合同示范文本。

　　上述修改在保持立法简洁的同时，确保政府采购合同具备《民法典》所要求的合同必备要素。示范文本制度有助于弥补政府采购当事人谈判能力不对等的现实问题。

　　（四）与《档案法》的协同衔接：分级分类、明确范围、划分阶段

　　全面对接国家档案分级管理标准；区分采购归集与档案保管两个阶段；明确数字化归档范围。法条具体修改建议如下。

　　修订草案档案管理相关条款：

　　第×条　政府采购文件档案实行分级分类保管，保管期限分为10年、30年、永久三类，具体分级认定标准由国务院财政部门会同国家档案主管部门联合制定。

　　政府采购开标评标音像资料、电子交易全程留痕记录、履约验收资料、绩效评价报告、质疑投诉处置文件等全过程资料，应当全部纳入政府采购法定归档范围。

　　采购项目实施、资料归集整理阶段适用本法管理规定；正式归档入库后，档案保管、鉴定、移交、销毁、利用等工作统一适用《中华人民共和国档案法》相关规定。

　　上述修改实现了政府采购档案管理与国家档案管理标准的统一，明确了电子档案的归档范围和法律效力，厘清了采购阶段与档案管理阶段的监管边界与责任划分。

　　（作者单位：武汉市财政局）