■ 毕常彬 

　　在政府采购综合评分法的评审实践中，“项目组织实施方案”、“应急保障方案”、“售后服务方案”等方案响应文件的评审争议频发，其中核心争议问题为：评审委发现供应商方案响应文件内容存在矛盾、前后不一致、文字错误、语义模糊等缺陷问题时，是否可依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第五十一条规定，先行要求供应商澄清、说明或补正，再开展评分工作。

　　当前业内对此形成两种截然相反的观点：“肯定说”观点认为方案响应文件属于投标文件范畴，应当先澄清后评分；“否定说”观点认为方案响应文件属于主观评分事项，不得澄清，评审委员会应依据供应商响应文件内容原貌直接评分。对此争议问题，笔者结合政府采购实践提炼编写了一个典型案例。本文试图结合案例从当前政府采购法规体系、立法逻辑和评审原理等层面，针对“方案类评分响应文件”能否澄清、如何澄清之问题进行探讨研究，旨在为规范政府采购评审行为、防范和化解质疑投诉风险提供一些参考意见。

　　一、案例引入及核心争议焦点问题

　　（一）基本案情

　　某市级机关单位公开招标方式采购《政务服务证照资料及企业印章寄送服务项目》，采用综合评分法评定标，招标文件设置“组织实施方案”项评分因素。该项评分因素明确缺陷扣分标准：实施方案响应内容存在“项目名称及单位错误、与采购需求无关或明显不满足采购需求、前后矛盾或表述不一致、明显歧义、仅罗列框架标题、套用其他项目模板等任意一种情形种的，每出现一处缺陷扣2分，扣完为止。

　　某供应商参与本次投标，评审结果为第二候选中标人。采购结果公告发布后，该供应商提出书面质疑，主张其“组织实施方案”无招标文件列明的缺陷扣分情形，不应当被扣6分，评审结果有误。

　　采购代理机构组织原评审委复核后出具质疑答复意见为：该供应商的“组织实施方案”存在三处缺陷扣分情形，具体问题为：本项目采购需求明确拟投入服务人员不得低于20人，但供应商方案响应文件不同页面分别载明拟派人员19人、18人、17人，多处数据相互矛盾，且未满足人员配置最低要求，属于“内容前后矛盾、不满足采购需求”、表述歧义等缺陷情形，依规应当扣除6分，维持原评审结果。

　　该供应商不服质疑答复，向属地财政局提起投诉，核心投诉理由及依据如下：一是依据87号令第五十一条规定，投标文件存在含义不明、表述不一致、文字错误的，评标委员会应当书面要求投标人澄清说明，该条款适用全部投标文件，并未排除组织实施方案，评审委员会未经澄清直接扣分属于程序违法、滥用评审职权；二是其在技术服务响应表、商务应答表中已明确响应拟派人员20人，已通过符合性审查，实质性满足项目履约要求，不会影响项目履约质量；三是组织实施方案属于非实质性响应条款，人员数据矛盾属于非实质性瑕疵，应当通过澄清程序修正，评审委未经澄清程序就直接扣分之评审意见无效，请求财政部门撤销扣分结果、恢复其第一中候选人标资格，并对评审委的相关违规行为依法处理。

　　（二）争议焦点

　　结合本案质疑和投诉要点及政府采购法规制度和评审工作实务，本案核心争议可归纳为三大法理与实务问题：一是方案类响应文件的内容矛盾、文字错误、表述歧义等问题，是否属于87号令第五十一条规定的可澄清范畴；二是对该供应商的方案响应内容存在的扣分点予以澄清，是否违背公平原则、破坏评分公正性；三是评审澄清程序的适用边界，是否仅局限于符合性审查阶段，不能延伸至综合评分择优环节。

　　二、业内两种主流观点及法规依据辨析

　　（一）“肯定说”：方案类响应文件应当先澄清、后评分

　　该观点核心主张为，针对方案响应文件的瑕疵问题，应当履行澄清程序后方可评分，主要依据及理由有两点：

　　第一，从法条文义理解来看，87号令第五十一条明确将澄清对象界定为全部“投标文件”。组织实施方案作为投标文件的重要组成部分，自然纳入该条款适用范围。当方案内容出现语义不明、表述冲突、文字笔误等情形时，启动澄清程序是评审委的法定义务，而非自由裁量行为。

　　第二，从立法目的来看，政府采购澄清制度的核心功能是消除投标文件的非实质性瑕疵，避免单纯因表述疏漏、文字错误、语义歧义导致评审结果失真，保障评审客观公正。方案响应内容矛盾、文字错误多为编制疏漏，无法直接等同于供应商履约能力不足。若未经澄清直接扣分，易造成评审结果偏差，损害供应商合法权益，违背政府采购公平公正原则。

　　（二）“否定说”：方案类响应文件不得澄清，应按原貌直接评分

　　该观点为当前合规评审主流观点，主要立足法规禁止性规定、法规内在程序逻辑、评审原理等三重维度，否定评分阶段方案类响应文件的澄清行为，核心理由如下：

　　第一，澄清制度存在法规底线，不得改变投标文件评分状态。87号令第五十一条明确规定“投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件范围，不得改变投标文件实质性内容”。《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号）“评审委员会如需要供应商对投标或响应文件有关事项作出澄清的，应当给予供应商必要的反馈时间，但澄清事项不得超出投标或响应文件的范围，不得实质性改变投标或响应文件的内容，不得通过澄清等方式对供应商实行差别对待。”该条规定评审委根据具体评审情况来相机决策是否可以给予供应商澄清机会，并非应当给予澄清。因此，评审委要结合澄清事项（或启动澄清程序后）会不会实质性改变供应商的投标或响应文件内容。正如本案是否会导致供应商响应文件从不能得分的无效响应状态变成能够得分的有效响应状态，是否会影响评分环节的公平公正性。因此，方案响应文件存在缺陷扣分情形的，属于投标文件呈现的客观状态，若通过澄清修正其中的缺陷内容、补齐响应短板，实质是将原本存在缺陷、应当扣分的响应内容优化为合规内容，直接突破法定澄清边界，构成变相的文件修正，破坏公平竞争秩序。

　　第二，法规条文编排明确澄清程序仅适配符合性审查阶段。梳理87号令第四章评标程序逻辑，第五十条规定投标文件符合性审查、第五十一条配套设置澄清规则、第五十二条明确仅对符合性审查合格的投标文件开展综合评分。该条文顺位体现法定程序递进关系：澄清程序是辅助符合性审查、判定投标文件是否满足实质性履约要求的配套程序，其程序功能在进入综合评分阶段前已终结；评分阶段回溯再启动澄清，属于典型的程序倒置，不符合法定评审流程。

　　第三，已明确的投标文件内容不属于法定澄清范畴。政府采购评审规则明确，投标文件已清晰载明的内容、未主动提交的材料，不得澄清、更正或补充。方案文件中的人员数据矛盾、内容不符、模板套用等缺陷，是供应商自主编制、主动提交的文件内容，状态清晰、无理解歧义，属于可直接判定的扣分事实，不存在87号令规定的“含义不明确、前后矛盾”等澄清前提，无启动澄清程序的事实基础。

　　第四，方案类评分因素属于专业择优评价范畴，瑕疵后果由供应商自行承担。综合评分法的核心是“好中选优、择优确定中标人”，方案类评分因素的设置目的，是精细化考核供应商的项目认知、履约规划、服务保障、专业能力。投标截止时间后，投标文件内容即法定定型，供应商应当对自身文件编制质量负责。因编制疏漏、审核缺失导致的方案缺陷，属于供应商投标风险范畴，理应自行承担扣分后果。若评分阶段可随意澄清修正缺陷，将彻底弱化评分标准约束力，导致综合评分择优机制形同虚设。

　　三、方案响应文件澄清规则的法理辨析

　　结合政府采购法律法规体系与评审实务，笔者认同“否定说”观点，即综合评分环节的方案响应文件存在的上述问题，不适用澄清程序，评审委应当依据文件原貌客观评分，具体法理依据如下。

　　（一）澄清的核心定位是细微纠偏，而非实质补全修正

　　87号令框架下的评审澄清，本质是语义解释与瑕疵纠错，仅用于消除文字笔误、表述歧义、同类内容不一致等细微理解障碍，还原供应商真实投标意愿，不得对投标文件内容进行补充、优化、修正。其制度边界仅限于“释明”，不包含“补正”。

　　招标文件列明的方案缺陷扣分情形，均是可直接判定的编写质量瑕疵，并非单纯的语义理解问题。当方案内容符合扣分标准时，文件缺陷状态客观、明确、无争议，不存在需要澄清的模糊空间。若允许供应商通过澄清修正人员数据、补齐响应内容、消除逻辑矛盾，实质是对投标文件进行实质性优化，直接违反“澄清不得改变投标文件实质性内容”的强制性规定，严重损害评分公正性。

　　（二）澄清程序具有固定程序顺位，仅服务于符合性审查

　　87号令第四章“开标、评标”的法规条文编排呈现出清晰的三段式法理逻辑结构：

　　第一段（第五十条）：符合性审查。目的是评审出满足招标文件实质性要求的投标文件，淘汰无效投标。这一阶段关注的是“是否合格”的二元判断。

　　第二段（第五十一条）：澄清说明。紧随符合性审查之后，目的是协助评审委员会准确判断投标文件是否通过符合性审查。澄清的结果不改变投标文件的实质性内容，不使无效投标变为有效投标。

　　第三段（第五十二条至第五十五条）：综合比较与评价。对通过符合性审查的合格投标文件，按照评分标准进行打分排序。这一阶段关注的是“优劣程度”的量化判断。

　　从87号令的立法内在逻辑来看，澄清规则是为符合性审查服务的配套程序，其制度使命在进入综合评分阶段之前已经完成。综合评分阶段的核心规则是“按照招标文件中规定的评标方法和标准”进行独立评价，评审委员会的职责是客观对照评分标准给出分数，而非帮助供应商完善响应文件。

　　在地方法规中，例如《四川省政府采购评审工作规程（修订）》对财政部87号令作了进一步细化规定，其内在法规逻辑结构同样印证了这一逻辑。其第二十四条至第二十七条关于澄清的规定，位于第四章"评审"的“第二节一般规定”之中，而综合评分的具体操作则散见于后续各节。第二十五条关于“投标文件中已经明确的内容事项…… 不得澄清”的禁止性规定，正是为了防止澄清程序向评分环节不当扩张。

　　（三）厘清“投标文件”的语境边界，避免概念泛化适用

　　肯定说的核心误区，是泛化解读87号令第五十一条“投标文件”的适用范围，混淆了不同评审阶段的概念内涵。该条款中的“投标文件”，是适配符合性审查场景的限定性概念，特指与项目实质性履约资格、符合性要求相关的投标内容，而非涵盖所有评分因素的全部响应内容。

　　从法规体系解释角度，第五十一条必须衔接第五十条符合性审查规则适用，其制度目的是辅助判定投标文件是否有效、是否具备履约资格，而非优化评分质量、提升供应商的投标得分。方案类评分因素属于择优性、主观性评审内容，与实质性履约资格无直接关联，不在该条款法定澄清范围内。

　　四、综合评分法下方案类评分因素的核心制度属性

　　（一）方案评审是成果评价，而非投标辅导

　　政府采购评审的法定属性是事后成果评价，而非事前履约辅导。投标截止时间是投标文件内容定型的法定节点，截止时间后，供应商不得补充、修改、优化投标文件内容，评审委员会仅能依据已定型的文件内容开展评审，不得主动弥补供应商的编制缺陷。

　　综合评分的核心价值是差异化择优和好中选优，若允许评分阶段通过澄清程序来修正方案响应文件的缺陷类瑕疵，实质是变相延长投标编制周期，纵容供应商粗放编制投标文件。供应商因自身编制疏漏导致被扣分，这属于供应商应当自行承担的风险和责任。若方案类扣分事项均可通过澄清补救，那么评分因素中的业绩缺页或内容无法辨认、人员安排表信息与职称证书信息不符、参数写错、职称证书有缺页等等情形是否也应当一概澄清后评分？如此一来，评分标准的约束效力将荡然无存，综合评分法将异化为“人人满分"”的形式游戏，最终将演变为最低评标价法，这完全有违政府采购“公平、公正、择优”基本原则，更是彻底消解政府采购综合评分法的法规制度价值。

　　（二）区分实质性履约条款与择优评审因素的法定边界

　　依据《政府采购法实施条例》第三十四条规定，综合评分法包含两层法定评审逻辑，二者功能独立、不可混淆。第一层为符合性审查，聚焦采购项目实质性履约条款，是供应商履约的最低底线，不满足即投标无效，解决“能否履约”“能不能干”的基础履约问题；第二层为综合评分，“项目实施方案”类评分因素标准，属于择优维度，解决“能不能干好”、“如何组织实施履约”的问题，是为了保障最优履约质量、实现最优采购目标而设置的遴选优质服务供应商（或优质服务产品）的评价手段。供应商为编制高质量实施方案，将会促进其深入研究采购需求、预判履约风险、优化人员配置、合理测算成本等，这一过程本身就是在投标准备阶段的对履约活动的预演，这是解决“能否优质履约”的升级问题。二者都是为了实现一个共同采购目标：即保证采购项目质量，确保优质履约；只是分属不同的维度及不同的适用情形。

　　供应商通过符合性审查，仅代表其满足最低履约标准，但根本不能代表其投标方案无问题、可得满分。因此，实质性响应合格与方案优劣是两个独立适用情形和独立评审维度，不能以通过符合性审查为由，豁免方案类响应文件的缺陷扣分责任。

　　（三）供应商对投标文件质量承担全部法定责任

　　87号令第三十二条明确规定，投标人应当按照招标文件要求编制投标文件，对采购需求作出明确、精准、完整的响应。方案类评分标准列明的文字错误、内容矛盾、表述不一致、模板套用、不满足采购需求等缺陷扣分情形，均是招标文件提前公示的明确评分规则，在评审中对所有投标人和评标委具有共同且平等的约束力。

　　供应商自主编制投标文件、自主把控文件质量，享有投标自主权，就应当承担编制疏漏、响应不实等相应法律后果。方案响应文件的精细化编制能力，本身就是供应商专业履约能力的直观体现，粗放编制、漏洞百出的方案，足以反映其项目服务能力不足，评审依规扣分合法合规，权责对等。

　　五、对方案类响应文件评审实务的优化建议

　　（一）完善顶层制度，统一裁判尺度

　　当前87号令对澄清程序的阶段边界、适用范围界定较为概括，导致各地评审尺度不一、同类投诉问题存在不同判之问题突出。建议财政部及时出台针对性的指导文件或发布典型指导性案例，明确评分阶段主观方案类文件的澄清禁止规则，细化澄清程序的适用场景、边界与禁止情形，统一全国政府采购评审裁判标准，减少评审实务争议。

　　（二）细化采购文件，从源头规避争议

　　采购人和代理机构在编制招标文件时，应优化方案类评分标准设计，最大限度压缩自由裁量空间。将方案缺陷扣分情形、判定标准尽可能细化、量化，明确列举内容矛盾、表述歧义、模板套用、响应不符等瑕疵的扣分规则，清晰界定可澄清细微瑕疵与不可修正评分缺陷的边界，从源头减少因规则模糊引发的质疑投诉。

　　（三）压实供应商责任，提升投标文件质量

　　供应商应强化合规投标意识，充分尊重投标截止时间的法定效力。投标准备阶段需紧扣项目个性化需求编制实施方案，杜绝模板化、套路化内容，建立多级审核校验机制，全面排查数据矛盾、文字错误、响应不符等低级问题，精准对接采购需求和评分因素标准，从源头规避编制瑕疵与评审扣分风险。

　　（四）规范评审履职，严守程序边界

　　评审专家应当精准把握澄清制度的法定适用边界，厘清符合性审查与综合评分的规则差异。在初审阶段依法履行澄清职责，精准排查投标文件的实质性问题与响应瑕疵；在评分阶段坚守评审底线，杜绝滥用澄清权限、变相修正投标文件内容，严格依据招标文件标准及投标文件原貌评分，确保评审程序合法、结果公正。

　　六、结语

　　方案类评分响应文件的澄清适用争议，表面是评审程序操作问题，实质是政府采购澄清制度边界、综合评分择优价值、评审权力规范运行的深层次法理问题。厘清“符合性审查可澄清、综合评分不纠错”的核心规则，严格区分细微语义纠偏与实质性内容修正的制度边界，既能坚守政府采购公平竞争底线，维护评审程序的严肃性与规范性，又能充分发挥综合评分法择优遴选优质供应商的制度优势，对规范政府采购评审行为、降低质疑投诉风险、提升采购质效具有重要的实务价值。

　　（作者单位：四川荣县公共资源交易中心）