PPP基金:白富美初长成

2017年09月07日 08:21 来源:PPP知乎打印

  作者简介:靳林明律师在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审,正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。  PPP知乎,您的PPP大百科!

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  2017年8月30日下午,财政部PPP工作领导小组组长史耀斌赴中国政企合作投资基金股份有限公司(“中国PPP基金”)调研。在肯定了中国PPP基金的工作成果的同时,也指出了中国PPP基金存在的投资项目签约多落地少、市场化程度不高、公司治理有待进一步理顺等问题。

  PPP基金见得多,那中国PPP基金是何方神圣?细数其诞生的过程,2016年3月4日,中国PPP基金正式成立,注册资金1,800亿元。根据公开信息,中国PPP基金的主要经营范围是股权投资及项目投资,由国家财政部、社保理事会及九家大型金融机构共同发起成立,作为唯一的国家级PPP基金,中国PPP基金出身可谓白富美,也难怪气质里都透着高冷,投资的项目也可谓大手笔,2017年8月24日,成都市就与中国PPP基金签署《深化PPP项目合作备忘录》,以“一揽子支持计划”的方式就78个PPP项目开展合作,投资总额不低于300亿元。

  国家级PPP基金气度不凡、颇受关注,地方PPP基金也颇为吸睛。此次我们把目光聚焦在各地政府参与发起的各类PPP基金。

  对于金融资本而言,虽然PPP项目的期限较长且收益不高,看起来并没有什么吸引力,但实际上手握大量理财资金和保险资金的银行、保险公司正苦于没有低风险的投资标的。尽管PPP项目属于非标资产,但是因为有政府的资信,收益相对稳定,风险相对可控,在一些资金方的眼中甚至被视为固定收益的资产。对于某些低风险偏好的资金来说,政府参与的PPP基金仍具有不可比拟的投资竞争力。

  对于社会资本方来说,PPP项目落地过程中面临的一个重大的挑战就是项目融资,一般来说项目投资除了来自于项目资本金,剩余大部分是依靠社会资本方融资而来。PPP基金的参与无疑为PPP项目融资提供了新的思路。PPP基金以财务投资人的身份参与项目公司并补足项目资本金,以满足金融机构提供融资的增信条件,特别是国家级基金或省级政府引导基金入股项目公司,无疑对提供融资的金融机构而言是一颗定心丸。

  随着地方政府债务监管日趋严格,PPP成为地方建设基础设施和提供公共服务的重要途径。对于政府方而言,通过发起PPP基金,使得地方政府可以利用少量的资金和政府信用撬动更大数量的社会资金参与到PPP项目中来,带动更大规模的PPP市场。

  此前,国务院2014年11月26日发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)指出,要“鼓励发展支持重点领域建设的投资基金”,“大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金”。接着发改委2014年12月2日下发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中也明确提出:“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。政策支持可以说是已经到位,但是实践中,PPP基金的发展还存在不少问题。

  纯市场化的基金和政府参与的基金在定位上有天然的不同。结合PPP项目的自身特点,对于政府参与的PPP基金,如何合理的定位,有针对性的支持PPP项目,实际上存在不少可以讨论的空间。

  目前不少PPP投资基金投资者的投资风格都是追求短期投资机会和较高的收益预期,这显然无法匹配PPP项目固有的长期性和低盈利性特点,也就无法保障基金的预期回报,因此在基金运作与项目投资上的这种期限错配和回报率错配,导致不少PPP基金还处于基金投资项目的初步筛选阶段,很少能真正落地。不少PPP基金虽已出落得“亭亭玉立”,却“养在深闺人不识”。

  PPP项目和基金的组合效果如何,有人说PPP基金和地铁、高铁项目的结合是豪门联姻,与机场、铁路项目的结合是中产家庭,投向西北地区的项目那是下嫁,而其他的民生项目则是雾里看花。此番言论准确与否姑且不提,但是毋庸置疑,各地区、各行业之间的PPP项目收益存在差异,PPP基金的利益最大化诉求与支持低收益的行业和地区的PPP项目存在内在冲突。

  尽管PPP基金给政府、企业带来很多好处,各地的PPP基金也已初具规模,但我们不能忽视这中间存在的各种风险。万事万物都有正反面,各方利益体把握尺度才是制胜的关键。



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