财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体 国家级政府采购专业网站

服务热线:400-810-1996

当前位置:首页 » 专家视点

肖北庚:在现代财政制度构建中创新政府采购法制

2019年05月16日 09:33 来源:中国政府采购杂志打印

湖南师范大学法学院院长肖北庚教授在“深化政府采购制度改革政策理论研讨会暨中国政府采购年会”上发言

    我的主要观点是要将政府采购法制创新置于现代财政制度构建视角下思考,主要包括以下三个方面: 

  一是正确厘定政府采购的性质。 

  首先要正确厘定政府采购的性质,也就是厘定政府采购行为的性质。过去我们往往将其定位为财政支出的一种方式,仅仅认为其是一种财政政策工具,这种认识是有待提高的。要准确认识政府采购及其行为性质就一定要将其置于现代财政制度视角下进行考量,换言之,政府采购本身就是财政支出,而不仅仅是财政支出的一种方式。正如从购买的角度看,无论是采购工程还是服务,都是政府采购,但从付款的角度视之,则属于财政支出的范畴,这两者实际上是一个问题的两个方面,犹如一枚硬币的两面。 

  二是正确厘定政府采购支出的范围。 

  从现在预算规则看,无论根据新修改通过的《预算法》,还是英、法、德等西方国家的预算制度,除了人员工资、福利、补贴等方面财政支出外,其余支出大多都是通过政府采购来进行的。所以,我们应当说政府采购是财政支出最重要的一部分,也可以说政府采购就是财政支出。这样,我们也就好理解,西方国家政府采购资金占整个财政资金的80%,占国家GDP的10%-20%。当然不能反过来认为财政支出就是政府采购,因为还有一部分并不是通过政府采购支出的,而是通过其他方式支出的。 

  三是按照支出的整个过程进行政府采购制度设计。 

  实际上从具体制度设计来看,尤其是我国政府采购制度设计实际上是按照财政支出的整个过程来进行设计的,只不过我们在操作中将其简化成为一种具体的方式,没有予以足够的重视。 

  为什么说我国政府采购制度设计实际上是按照财政支出的整个过程来进行设计的?一是因为财政支出首先要有预算,我国政府采购起于预算编制。二是财政支出最后一个环节要预算资金支付,我国政府采购的最后环节也要国库支付。 

  欧美其他国家的政府采购制度也是这么设计的。但是我们过去的问题到底出在哪里?主要就是将政府采购定性为财政支出的一个环节,没有按照整体财政支出的全流程来看待。我们要加深对政府采购及其行为的认识就一定要将其与现代财政制度对接起来,这样,政府采购的财政支出的价值就会得到彰显,这有利于解决政府采购法制碎片化等问题。 

  因为现代财政制度包括三个主要内容,分别是公开透明的预算制度、现代财税制度以及清晰的事权与支出责任划分相适应的制度。将政府采购法制置于上述三大内容中进行考量,就能理解深化政府采购制度改革并不是一般层面的问题,而是现代财政制度构建中的一个重大课题,也就需要深改委通过相应的改革方案来统筹政府采购制度创新。对此,财政部门更应该对这个问题进行重点关注。 

  如何将政府采购制度与现代财政制度进行对接?主要包括以下三个方面的内容: 

  一是要发挥现代财政制度功能,有效平衡公平竞争与政府采购。 

  现代财政制度功能就是十八届三中全会确立的优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保障国家长治久安等四个方面。优化资源配置和维护市场统一是从经济的角度来分析的,那么从社会性的角度来分析则是促进社会公平,这两者如何进行平衡,就是一个比较大的问题。 

  经济性主要是强调公平竞争,竞争是落脚点,但是竞争要体现公平。过去为什么强调公开招标,将公开招标放在首位?是因为需要强调公平竞争。何红锋教授谈的摇号中标实际上也是强调竞争,并且是以一种比较原始的方式来实现竞争公平。所以,我个人觉得在现代社会应该取消最原始的摇号中标方式。 

  作为现代财政制度,就应该将这两者相统一,也就是必须要强化政府采购的公共政策功能。实际上,强化政府采购的公共政策功能也可以达到优化资源配置的目的。这是因为我们可以将公共服务作为优化资源配置的重要方式纳入其中,通过更好的公共服务来促进社会公平。这就印证了于安老师在《中国政府采购》杂志提到了一个非常好的观点:政府采购可以分为保障性采购和职能性采购两类。在过去,我们强调的是行政执法,但现在由于财政功能的扩张,政府服务功能的强化,政府本身也要提供公共服务,所以,政府需要服务性的职能性采购。也就是说,政府购买公共服务也是政府采购,需要规范以政府采购的方式来购买公共服务。对此,更加需要充分发挥财政功能平衡公平竞争与政府采购政策功能的关系。 

  二是要建立清晰的事权与支出责任划分相适应体制,这是现代财政体制的需要。 

  大家都关注采购需求,上午领导也强调了我们未来的政府采购制度的改革要以采购需求为统领。如何确定采购需求就需要进一步往前走。只有在现代财政制度中清晰地划定事权与财政支出责任,将两者有机统一,才能够准确把握政府采购需求。也就是说,判断政府采购需求的重要标准就是考量政府部门完成什么样的事情,承担了多大的事权。为了保障自身部门正常运转需要一定的标准,为了向相对人提供相应的公共服务也应当有一个标准,通过这样的分类来确定采购需求,然后将这种需求与部门的支出责任相匹配,从而考察这种需求是否合理,支出是否适当。在把握这种关系之后,对采购需求的判断标准就有了明确的原则,否则难以对采购需求进行准确的判断。 

  当然,很多从事财政研究的同志认为,清晰的事权与责任划分相适应,是特指中央和地方的事权和责任,其实这是不全面的,或者说是宏观意义上的。在微观上,我们政府采购也完全借鉴这种方式。政府部门要做多大的事情就给根据相关规定批准相应的预算,然后根据批下的预算和政府做相应的事情相匹配来确定采购需求。 

  三是要全面按照绩效管理的要求管理政府采购,实现政府采购的绩效管理。 

  2018年9月1日,中共中央、国务院颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,政府采购也要跟预算绩效进行关联,也要推行绩效管理。要将政府采购的内控制度与政府绩效管理相结合,这种绩效管理是全过程的管理,与财政支出的要求是恰好对应的:政府采购是财政支出,那么就要对政府采购进行有效的绩效管理。我注意到《中国政府采购》杂志在近期也组织了一批政府采购如何实行绩效管理的文章,这里就对如何开展绩效管理就不再详谈了。对政府采购进行绩效管理不仅与现代财政制度相对应,也要与“放管服”改革相适应。财政领域的“放管服”改革就是考虑政府部门事权与支出责任相适应的程度,进而来按照预算绩效进行管理,更多的取消事前管理,将可以用当事人、采购人来管理的交由当事人与采购人管理。 

  值得注意的是,在“放管服”改革之后,政府采购制度改革将发生新的走向:由过程监管转变为绩效监管。在过去,工程领域设计了一种监理制度,就是企图将整个建设工程的各个阶段都监管到,这就是一种过程监管。而现在,主要是通过绩效管理。我们提出要全口径扩大政府采购的范围和对象,这更要依靠预算绩效管理。这种新的变化与习近平总书记讲的要加快加入GPA的要求是相吻合的。GPA协议有很多内容都在强调要把政府采购纳入一个国家的财政制度中,更加强调成员国的财政平衡。这都与财政制度管理相关。 

  总之,只要把政府采购一些具体的问题认识清楚之后,并将其纳入现代财政制度建设中思考,政府采购法制一定有一个大的飞跃和变革。在这个意义上,《政府采购法》与《招标投标法》两法统一衔接的空间就十分明朗了。