存在问题及成因

部门预算是开展政府采购工作的前提，预算编制管理中还存在着一些必须尽快着手解决的问题。

(一)存在的问题

采购预算编制与部门预算联系不紧密。一是政府采购预算与部门预算没有达到同步编制。政府采购预算是部门预算的组成部分，应该与部门预算同步编制，并在部门预算中一一列示。但在实际编制时经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报、汇总，形成脱节，造成政府采购预算执行过程中没有资金保证，出现预算归预算，执行归执行的问题。二是计划滞后，专项支出无法细化。各编制单位工作计划与财政支出计划不同步，部门预算与实际工作计划的脱节，导致预算不全、不细、不明确，特别是有些专项资金在编制预算时还没有项目实施计划，导致预算编制过粗。三是编制质量有待进一步提高。虽然目前规定预算单位制订滚动预算和部门预算，但在采购过程中存在预算编得不全面，缺乏科学性、严密性、可操作性的现象，预算编制的质量需进一步提高。

采购预算编制过程和操作方法不科学。由于不少单位片面认为只要把采购交由政府采购中心实行政府采购就行了，是否编制政府采购预算、采购预算金额是否客观准确都无所谓。因此，编报政府采购预算时，对采购预算金额的确定不以“市场价”为参照依据，而人为地以一个整数来估算，公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录，甚至不经过慎重研究和讨论，有的编报的采购项目不符合国家相关政策规定。同时，尽管财政部门预算的编制时间在逐年提前，但财政部门的预算审批办法仍然变化不大，在预算经人代会批准通过后，下达预算给主管部门，由于上报的预算细化程度不够，往往每年有很多突击项目，一时也难以确定明细，所以也是难于操作的粗放型。

采购预算编制执行过程和步骤不规范。一是部分单位采购预算编制随意性大。由于目前政府采购资金还没有完全实行财政集中支付，政府采购预算中的项目受单位当年收入的影响很大，当收入较高时，扩大采购计划，预算执行随意性较大。二是政府采购目录不够明确，预算编制无依据。在实际工作中，大部分部门集中采购项目或分散采购项目因为目录不明确导致少编或编错采购预算。三是对采购项目不进行科学、充分的市场调研和论证，采购预算的编制过于粗糙，大部分政府采购预算项目只列示到大类，技术指标含糊不清，结果造成预算不明确，预算结果往往也是就高不就低，严重脱离实际。四是预算外资金混用现象突出。一方面有些收费部门钻收费时段的空子，随意临时增加采购预算。另一方面采购单位动用上年结余资金实施采购时，不编预算，借人员经费等名义，“私下”采购，规避政府采购。

采购单位对政府采购预算编制不重视。由于我国政府采购工作起步时间较晚，目前政府采购计划如何编制并没有科学、统一、完整的标准。在《政府采购法》和政府部门预算正式实施之前，很少有单位编过正规的政府采购计划，所以相对于一般预算项目而言，政府采购预算还是新生事物。因此，有些单位对政府采购预算的编制不够重视，更有甚者，个别单位还把编报政府采购预算作为争资金的手段，在编报政府采购预算时，虚报滥报项目，提高造价，妄图蒙混过关，套取财政资金。同时，在实际操作过程中，经常出现脱离预算项目，超预算项目采购等现象，破坏了预算的严肃性。

采购预算编制财政资金支出效率不高。一是预算资金安排基本上是“基数加增长”的模式，对资金的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时间、实际等因素进行调整的机制。二是财政资金预算安排环节较多，使财政资金没有全部用于具体的项目，降低了其使用效率。三是部分预算单位调整了预算资金的用途，导致财政资金的使用效率下降。四是预算的权威性、法制性不强。每年下半年调整预算，预算缺乏法制性、权威性。

（二）成因分析

通过结合实际工作分析，产生上述问题的原因是多方面的，主要表现在：

预算单位对采购预算的重要性认识不够。由于政府采购预算对采购项目有关内容要素的准确性、完整性、明确性要求极高，编制前各单位应做充分、详尽的采购项目调研，既包括简单的项目需求调研，更包括详细的具体的技术参数、需求时间调研等。然而大多数预算单位对此重视不够,编制预算前准备工作缺失或不充分，直接影响到采购预算编制的效果。一是采购预算申报不完整、不及时。一些应列入政府采购范围的单位未按要求编制政府采购预算，许多单位的不少项目按规定应纳入集中采购的未编入采购预算中，导致全年政府采购预算的总盘子不清，采购预算时间上无计划性。二是采购内容要素填写不全、不清，采购预算不具备可操作性。许多单位没有把决定采购具体执行依据的内容要素，即采购项目名称、规格型号、技术参数和需求时间等填写清楚、完整，也没有具体的项目及参数，执行采购时须重新填报、确认。同时也使采购单位在预算执行时有很大的调整空间，随意性很大，预算刚性大打折扣。

采购预算编制存在倾向性。按照国际惯例，预算单位编制采购预算时不应指定品牌或特定供应商，但必须对所需购买产品的技术性能要求做出详细说明。尽管采购预算已经比较细化，但在描述所需设备的性能时存在指定品牌、型号或供应商的现象。含有倾向性的情况大致有两种：一是政府采购预算的编制牵涉到一些技术和专业问题。不少预算单位对所采购物品的技术性能知之甚少，无法提出详细要求，只能参考某一型号的指标照抄照搬，这就需要采购代理机构与采购管理机构、采购单位等反复沟通，给执行政府采购计划带来难度，客观上影响了政府采购的效率。第二种情况是预算单位对所采购物品已有意向品牌及具体型号，甚至事先已联系好供应商，申请预算时就以该供应商的报价作为预算价填报采购计划。《政府采购法》规定，如果投标人的报价均超出预算价，采购人不能支付，则作废标处理，因此，受预算价因素的影响，采购单位意向品牌的产品就具有较大的价格优势，中标的概率也较大，其他品牌的产品因价格过高或过低中标可能性相对较小，产生了以预算价定品牌的现象，导致采购市场的不公平竞争。

采购预算编制没有较好地执行财经纪律。一是在不同程度上还存在着争盘子、抢资金的现象，没有树立一盘棋的思想。一些单位上报预算时，对有的项目抱着“先争指标，再定最终需求，不争白不争”的心态，预算编制只是粗枝大叶，等预算指标下达了，单位“手中有粮，心中不慌”。二是政府采购预算执行随意的现象普遍存在，即使在年初预算时有编制政府采购计划，也难保计划有效执行。许多地方的做法是，单位要采购什么就申报什么，只要资金有来源，能执行政府采购规定的程序，就可以随意采购。政府采购制度只是使这些单位的采购方式发生了变化，而缺乏对采购行为的必要约束，重复采购、盲目采购现象依然存在。

政府采购预算绩效评价机制得不到有力推行。不少地区，特别是在县市一级的财政部门，财政绩效评价职能开展得相对滞后，普遍没有设立专职的财政预算绩效评价机构，对采购预算编制质量的高低也从来不作任何评价，即使有时也开展了一些项目的绩效评价工作，也是就事论事的事后评估，没有对采购预算的编制构成实质性的评价和解剖，没有要求追加的采购预算在报审之前先实行“听证制”，对支出预算报审之前先实行“公示制”等，缺乏影响力，导致绩效评价职能无法对采购预算的编制起到实质性的评价、校正和促进作用，对预算的编制质量更是没有起到促进和提高的效果。因而就导致了采购预算的编制环节脱离了绩效评估环节的束缚和制约，缺少了评价职能的“校验”。

国有资产管理混乱削弱了对采购预算编制的制衡力。在实际工作中，有不少的部门和单位为了工作需要，急需购置某些资产；也有些行政事业单位，因其职能或业务的转变或工作的需要，使得他们以前所配置的某些资产失去了原有的作用，造成了部分资产闲置。对此，如果国有资产管理部门对资产不作统筹调拨或重新配置管理的话，就会出现一些单位的某些资产闲置不用，而另外一些单位却重复购置同类资产的铺张浪费行为，白白浪费了财政资金。这些现象的产生，就是采购预算方案没有征求国有资产管理部门的意见而造成的。因此，国有资产管理机构的资产管理职能没有得到充分的重视和有效的发挥，直接削弱了其对采购预算编制工作的制衡力度。另外，一些执法和监督部门对采购预算编制工作的监督不力，对其内控环节和制度建设重视不够，要求不严。（上）