法制因素。现行政府采购处罚法规不健全是导致上述政采处罚相互扯皮等问题产生的直接因素。由于《政府采购法》等法律、法规对政采处罚作出的规定，基本都是原则性的，不够明确、不够具体、不便操作。例如《政府采购法》第十三条，只是原则规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，没有明确财政部门内部的政府采购管理机构，具体依法履行对政府采购活动的监督管理职责，以致于不少财政部门内部的各业务科室、政府采购监管机构、财政监督机构、法制管理机构的同志、大家都认为，我们都属于财政部门，都能依法对政府采购活动实施监督管理职责。都有权实施政采处罚，从而发生政采处罚主体不明确，发生多头处罚或政采处罚相互扯皮等。再如，《政府采购法》规定，采购人销毁应当保存的采购文件，可以处以二万元以上十万元以下罚款；供应商提供虚假材料谋取中标，可以处以千分之五以上千分之十以下罚款；集中采购机构在考核中有虚报业绩情况，可以处以二万元以上二十万元以下罚款……从二万到十万，从千分之五到千分之十，从二万到二十万……面对如此大的浮动空间，政府采购监管机构却时常犯难，究竟适用哪个幅度更合适呢？，以致于发生处罚数额不是偏高就是偏低的情形。再比如，现行政府采购法律、法规对评审专家违反政府采购制度规定、评审程序和评审标准，以及在评审工作中敷衍塞责或故意影响评标结果等行为，都没有明确如何处罚的具体条款，以致于在实务工作中常发生难处罚的情形。

行政因素。无论是政采处罚以偏代全，还是政采处罚权运用不当，在一定程度上都是来自于行政干扰。一些政府采购监管机构的同志说得好，“凭感觉论轻重，凭印象开罚单”，我们是没有这种权利的，所谓处得好的、是老熟人的，是有关系的，大多是与领导是老熟人，或者与领导与上边有关系的，否则就不能定为“初犯”或者就不能少罚或者不罚。第二种行政干扰的情形是，政府采购监管机构的同志正准备对某违法供应商进行处罚，“关心”的领导纷至沓来，上边来的电话接连不断。可想而知，在这样的行政干扰下，政采处罚权怎能运用得当。第三种行政干扰的情形是，不少地方政府都在大力开展优化发展环境活动，这本是好的，但制定了许多保护地方企业发展的条规，规定了对企业进行检查的严格审批程序，这同样包括一些供应商在内，这无疑增加了政采处罚的难度，从而使一些本来就不想坚持政采处罚的政府采购监管机构找到了一条“理由”，政采处罚成为摆设也就不足为奇。

机构因素。政采处罚执法机构不健全是导致政采处罚相互扯皮、以偏代全、操作不当的又一重要原因。首先是机构人员明显不足，大多数省级政府采购处不足10人，其中有些省只有4人，地市级政府采购办也基本是4人。这样的人员力量不庸说去认真查处，连应付正常工作都感到紧张。这正如某媒体所披露的，某省采购处负责人告诉该媒体记者：我在采购监管部门工作近10年了，但直到目前为止，还从来没有一起真正意义上的处罚。难怪一些政府采购处（政府采购办公室）同志说，我们只实施监督管理职责，处罚是财政监督机构，或法制管理机构的职能，把政采处罚推出门外。其次不少县（市）级政府采购监管机构还没有单立，不少县（市）政府采购科仍与财政部门的预算科、行政事业财务管理科等业务科室合署办公，多数只有1人专职，还有不少是兼职。由此可见，在这样的组织机构设置下，要想保证政采处罚不以偏代全、不操作不当，也可能有点不合情理。再次是政府采购监管机构职级偏低。目前，省级政府采购处仍是县处级，地市级政府采购办仍是科级，县（市）政府采购科仍是股级，而现实中有时查处的采购人、供应商等，则是副省级、副厅级、副县级，副科级，这种“下查上、下罚上”的结果是可以想象的，所以，政采处罚执法机构不健全是导致政采处罚相互扯皮、以偏代全、操作不当的又一重要原因。

人员因素。这是导致政采处罚权运用不当、政采处罚操作不当的又一直接重要原因。这种人员因素来自两方面：一方面来自内部，就是少数政采处罚执法人员素质不高。他们有的是刚出大学门的年轻人，虽有工作热情，但没有实践经验，，以致于发生取证程序不合法或收集的证据不充分；他们有的是快要退休的老同志，虽有实践经验，但“稳字当头”，怕得罪人，怕惹麻烦，以致于发生尽量不处罚、尽量少处罚等政采处罚权运用不当的现象。他们有的是长期不学习、固步自封的中年执法人员，虽有实践基础，但仍停留在原先的那点法律底子上，以致于发生作出的处罚决定书不完整或作出的处罚不合法。另一方面，来自外部，他们是来自采购人、采购代理机构或供应商中的一些利欲熏心的人。他们为了既得利益，想尽方法违法违纪，一旦被查，不是拉关系、走后门，就是处处设“栏”，干扰查处，甚至于不择手段，请客送礼，还有的暗中行贿，从而使一些政府采购监管机构，发生大事化小、小事化了等政采处罚权运用不当的现象。

治理对策

加强法制建设。首先，要加大政府采购立法力度，尽快修定《政府采购法》和出台《政府采购法实施细则》。一要在上述法律法规中明确财政部门内部的政府采购管理机构，具体依法履行对政府采购活动的监督管理职责，是行使政府采购处罚权的执法主体，以从法制上解决政采处罚执法主体不明确，相互扯皮等问题；二要将政采处罚的对象、范围、内容、方式、程序以及处罚细则，详细纳入《政府采购法实施细则》。之中，以最大限度地为政采处罚工作提供法律支障；三要在上述法律法规中尽量细化处罚数额，不仅要将“从二万到十万，从千分之五到千分之十，从二万到二十万……”这一类的处罚标准尽量缩小自由裁量空间，还要具体明确每增加一万处罚数，或增加千分之一个百分点的处罚数，须达到的条件。这样才能一对一，一个萝卜一个坑的处罚，各方当事人才会无话可说，才能从根本上解决政采处罚自由裁量权过大、政采处罚权运用不当等问题的发生。其次，要按照国务院办公厅在《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》中提出的要求：要完善对供应商、集中采购机构和社会代理机构，尤其是要尽快完善评审专家责任处罚办法，以解决对评审专家违反政府采购制度规定、评审程序和评审标准，以及在评审工作中敷衍塞责或故意影响评标结果等行为，在实务工作中常发生难处罚的问题。再次，强化政府采购监管机构的制度建设，建立健全《政府采购监管机构执法工作纪律规定》、《政府采购监管机构行政执法工作程序》、《立项、定案审批制度》、等规章制度，使政采处罚工作能真正步入法制化轨道，为避免政采处罚以偏代全、政采处罚权运用不当等问题增强约束力。

加强执法宣传。政采处罚之所以受到行政干扰，问题还出在平时对政采处罚工作宣传不够。这就要求我们扎实加强执法宣传工作。一方面要要继续坚持通过多种媒体（报刊、杂志、电视等）、多种形式（会议、工作简报、执法情况公告栏等）、多种渠道（政府采购信息发布渠道、政府宣传渠道、单位宣传渠道等）来大力宣传政采处罚的必要性、政策性、责任性，使各级行政领导能从思想上重视和支持政采处罚工作；另一方面，还要通过加强汇报来扩大宣传效果。既要经常向领导宣传政采处罚工作在政府采购管理中的重大作用，汇报上级政府采购监管部门对政采处罚工作的要求，不断地在领导头脑中加深对政采处罚工作的印象，从而使各级行政领导转变看法，改变重事务、轻处罚的倾向，重视和支持政采处罚工作，还要主动向领导汇报开展政采处罚工作所取得的成绩，遇到的哪些问题，需要领导在哪些方面帮助协调、从而得到领导的积极支持，以此来不断推动政采处罚工作。

加强机构建设。首先应由国家编委、财政部联合发文，明确三个方面的要求：①省级政府采购监管机构编制不得少于10人，地市级政府采购监管机构编制不得少于7人，县（市）级政府采购监管机构编制不得少于2人，并限在今年底前配齐人员；②明确县级财政部门应单独成立政府采购管理科（政府采购管理办公室）；③县以上各级政府采购监管机构上划一级管理，其行政级别高于业务处室半个行政级别，即省级政府采购监管机构为副厅级，地市级政府采购监管机构为副处级，县级政府采购监管机构为副科级，以改变“下查上、下罚上，难处罚”的格局。其次，通过以奖代补形式，鼓励各级财政部门加强政府采购监管机构建设，对按期将人员、工作场所、设施建设到位的，给予一定的经费补助，有条件的地区还可将基层政府采购监管机构的工作经费纳入上一级财政预算，使其工作经费不受本级财力的限制和影响，从而使基层政府采购监管机构不因经费不足而影响政采处罚工作；再次，省级财政部门应为地市级以下政府采购监管机构统一配齐适应当前政府采购监督检查需要的必要设施。如微机、手提复印机、照像机、录音机等，从而使基层政府采购专职监管机构能够适应当前政采处罚工作需要。

加强队伍建设。一要对现行各级政府采购监管机构人员进行调整，将不称职或不适应的人员尽快调整出专职机构，尽快将那些政治坚定、业务精通，有较强事业心和责任心的人员安排到政采处罚一线岗位工作，对因较大行政区域，人员还不足的可实行聘用制，同时，对执法检查组长实行竞争上岗制，以形成能者上、平者让、庸者下的良好机制，以从根本上解决政采处罚以偏代全、操作不当等问题。二要开发人力资源，进行人才培养。要通过高等院校为各级政府采购监管机构，提供既能掌握现代政府采购理论、又精通政采处罚工作技术的优秀人才。三要定期对各级政府采购监管机构工作人员进行后续教育，至少每年进行一次，使广大政府采购监管机构工作人员能及时掌握新发布和新更新的政府采购法规及相关财经法规，以适应依法行政，坚持依法处罚的需要。

除了加强上述四项建设外，我们还要加强监督管理，主要加强上一级政府采购监管机构对下一级政府采购监管机构的监督管理，加强同级财政部门领导对内部政府采购监管机构执法工作人员的监督管理，加强人大、纪检、监察等部门对本级政府采购监管机构的监督管理，定期不定期的对政采处罚工作实施监督检查，以形成齐抓共管的浓厚氛围，从而使现时政采处罚工作中存在的问题得到尽快的解决。（下）