综合评分法，是指投标文件在满足招标文件全部实质性要求的前提下，按照评审因素的量化指标进行评审，得分最高的供应商被确定为中标候选人的评标方法。公开招标是政府采购的主要采购方式，而综合评分法是政府采购常用的评审方法。随着政府采购方式不断丰富，综合评分法的内涵和外延也在持续扩展。综合评分法不仅适用公开招标、邀请招标，而且也适用竞争性磋商、框架协议采购和合作创新采购。

随着《中华人民共和国政府采购法实施条例》出台以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》修订，综合评分法已不再沿用《中华人民共和国招标投标法》中“综合评价法”和《中华人民共和国建筑法》中“综合评估法”的理念和做法。但在政府采购实践中，将公开招标视为唯一采购方式，将综合评分法作为招标的唯一评审方法，甚至将综合评分法等同于公开招标或综合评价法的观念和做法仍相当普遍。这种法律适用上的错误，已造成诸多混乱与不良影响。因此，笔者认为，有必要为综合评分法正名，重新厘清政府采购中采购方式与评审方法、评审组织与结果确定之间的区别，堵塞公开招标和综合评分法被操控和滥用的漏洞，使其回归政府采购法律制度的初衷。

综合评分法是评审方法，不能超越适用范围

《政府采购需求管理办法》规定，采购方式、评审方法和定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点。采购需求客观、明确且技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判（磋商）方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品。

从采购方式来看，竞争性磋商、合作创新采购方式必须采用综合评分法，而公开招标、邀请招标、框架协议采购可根据采购需求的特点选择综合评分法。在满足实质性采购需求的前提下，对于无法仅凭价格确定结果的复杂项目，需要将采购需求量化、设定计分标准和权重，通过综合评分法比较性价比，确定得分最高的供应商中标成交。例如，复杂特殊的装备、专业化服务、复杂工程和无法拆分的混合采购，以及框架协议采购中涉及政府定价或对质量有特殊要求的情形，均适用综合评分法。只有根据采购需求特点灵活选择采购方式、评审方法和定价方式，才能更有效地提高政府采购的效率和绩效，扎实落实采购人主体责任。

对于技术、服务等标准统一的项目，因为实质性需求标准、明确，供应商超出实质性需求的商务和产品质量、服务没有差异（即“质量服务相等”），所以应当确定报价最低的供应商中标成交。最低评标价法是另一种重要的政府采购评审方法，既适用公开招标和邀请招标，也适用竞争性谈判、询价和框架协议采购。换言之，需求标准、统一的招标应依法采用最低评标价法；竞争性谈判、询价采购必须采用最低评标价法；框架协议采购主要采用价格优先法。

公开招标虽是政府采购货物服务项目法定的主要采购方式，但并非唯一采购方式。“凡采必招”既不符合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），也不符合政府采购的现实需求。笔者认为，不按照法定情形和需求特点确定采购方式和评审方法的做法是错误的。综合评分法并非政府采购唯一的评审方法。滥用综合评分法既不符合《中华人民共和国预算法》勤俭节约的支出原则，也不符合党和政府长期过紧日子的战略思想。

需要强调的是，采购需求不清或无法用客观指标量化，并非采用综合评分法的理由。需求不清应通过与供应商谈判、磋商予以明确；需主观评价或无法客观量化的采购需求，应作为实质性要求进行符合性审查。离开量化指标的评分很容易被操控且无法追责。若忽视法定情形和项目需求特点，混淆综合评分法与综合评价法、综合评估法的区别，将未量化因素纳入评分，或将综合评分法等同于公开招标，将公开招标等同于公平竞争，则会导致综合评分法被操控、滥用，造成采购主体责任缺失、质次价廉与豪华采购并存、周期长但绩效低等问题，影响营商环境优化和全国统一大市场建设。

综合评分法是选优办法，不能突破需求和规则

综合评分法以性价比最优为目标，参与评分的指标应当是与采购需求对应的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次设置相应分值。价格因素应包括全生命周期成本，并按照规定明确分值和权重。财政部门对报价权重的规定，体现了勤俭节约的支出原则和对最优性价比的追求。

资格审查的证明材料和符合性审查的实质性需求指标不得作为评分项。采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，也不得作为评分项。评审基准价为通过资格审查、符合性审查的供应商的最低合理报价，与采购人预估成本及供应商投标价无关。与采购需求无直接关联的因素（如本地纳税额）、对供应商的资格条件（如业绩）、客观但不可量化的实质性需求（如乐器音色）、需协商谈判才能确定的采购需求（如实施方案），以及没有量化或故意模糊的采购需求等，均不得作为评审因素和评分项。

政府采购并不排斥主观评审、样品评审，但客观却不可量化的指标应作为实质性要求纳入符合性审查，未达要求者即被淘汰，而非作为评分项计分。评审因素应基于采购需求和实现项目目标相关的其他因素确定，采购文件未规定的评审因素和标准不得作为评审依据。如此一来，采购人、采购代理机构和评审专家便没有通过评分操控中标、成交结果的机会。

对于需要供应商提供解决方案的项目，可以结合需求调查的情况，根据不同技术路线及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。若供应商经验和能力对履约有直接影响，可以适当考虑其履约能力要求并合理设置分值、权重。在竞争性磋商或合作创新采购项目中，如果需要与供应商磋商或谈判才能最终确定评审因素、标准和计分规则，那么无论评审标准如何随采购需求变化，采购文件规定的主要评审因素及其权重不得改变。换言之，按照最终确定的标准进行评审的原则不得改变，按照量化指标对应计分标准打分的原则不得改变，且应向参与最终报价的供应商公开。笔者认为，围绕采购需求确定评审因素，并将其细化、量化，使计分分值与量化指标对应，这既落实了采购人、代理机构的责任，也从源头上杜绝了其操控评分的可能。

按照采购文件规定的评审标准和计分规则进行评审和打分，是评审专家的责任。因落实政府采购政策需进行价格调整的，应按照招标文件规定的扣除比例执行。评审专家只需要判断投标、响应文件中的量化指标是否合理、是否满足采购需求，并按照计分规则打分，无权自行解释评审标准或改变计分规则。若发现采购文件存在歧义、重大缺陷或违反国家有关强制性规定，应停止评审并与采购人或采购代理机构沟通。

质疑与投诉的争议处理机制，为采购人、采购代理机构实施综合评分法提供了纠错机会。若采购文件或评审标准存在差别待遇或歧视待遇、评审过程未按规定的评审标准和计分规则进行、综合评分超出预期等，供应商认为采购文件、评审过程和中标、成交结果使自己权益受到损害的，可通过质疑投诉维护自身权益。采购人可组织复核或重组评审委员会重新评审。总之，政府采购评审特别是在采用综合评分法进行评审时，评审因素、评分标准、计分规则和评分结果的公开透明尤为重要。质疑投诉机制为供应商提供了按照市场规则协商处理争议的途径。如果采购人、采购代理机构拒不配合，还可通过监督检查和控告检举，确保政府采购评审和综合评分法的公正性。

综合评分法是定标方式，评定不能分离

政府采购以满足实质性需求为前提，评审分为资格审查、符合性审查与确定中标成交供应商三个阶段。通过资格审查的供应商不足法定数量不得进入符合性审查，通过符合性审查的供应商不足法定数量不得进入综合评分或报价评审，从而将不满足实质性要求的供应商拒之门外。通过资格审查和符合性审查，就意味着满足采购文件规定的实质性需求。

需求标准统一的项目，供应商超出实质性需求的质量服务不影响报价及排序（即质量与服务相等），适用最低评标价法；需求客观明确且技术复杂的项目，超出实质性需求的质量服务需对性价比进行综合评价，适用综合评分法。

综合评分法是从满足实质性需求的供应商中，优选性价比最高的评审方法。换言之，它是对供应商投标响应超出实质性需求部分的评审，是基于资格审查和符合性审查结果的评审和定标方法，综合评分排名第一的供应商为中标、成交供应商。

优于需求量化指标的，按照采购文件规定的量化指标对应计分，而不是由专家决定分数；达不到需求量化指标的，不予计分，而不是扣分。未达到实质性需求量化指标的，应在符合性审查时否决，再从通过审查的供应商中优选综合评分最高者。通过资格审查和符合性审查的供应商具备成为中标、成交供应商的基本条件。若中标、成交供应商拒绝履行合同或无法履行合同，采购人可以按照候选人名单顺延确定。若抛开综合评分排序确定中标、成交供应商，则不符合政府采购优选供应商的初衷和目标。

因此，政府采购确定中标、成交供应商无法与综合评分或价格评审分离，综合评分或价格评审也无法与资格审查、符合性审查分离，评定不可能分离。

笔者认为，综合评分法与资格审查、符合性审查不能分离，更不能替代。对供应商履约能力的评审属于资格审查范畴，包括供应商是否具备履行合同所必需的设备、专业技术能力和业绩等，是《政府采购法》对供应商的资格要求。若将设备、人员专业技术能力及业绩作为综合评分法的评分项，一是会弱化资格审查，导致无法有效拦截设备、人员专业能力不足的供应商；二是可能导致供应商以低报价来弥补能力不足。

综合评分法是形式评审，不能代替验收

政府采购评审是依照采购文件规定的采购需求和评审规则，对供应商投标响应文件进行的形式评审。供应商的报价和投标响应文件中的证明材料，仅是其满足采购需求的承诺能力和履约意愿的表达。即使通过样品评审或现场演示，也只能说明供应商具备采购文件要求的履约能力，并非实际履约或交付。

评审仅能评判供应商提供的证明材料是否符合采购文件要求，但形式评审不能认定证明材料造假，不能评判供应商履约能力高低，不能保证供应商履约，更不可能替代验收。综合评分法是在供应商满足实质性需求的前提下，对其投标响应超出采购人实质性需求部分的评审，只能证明其具备超出实质性需求部分的履约能力和履约意愿，同样不能代替验收。

虽然政府采购法律法规赋予评审专家要求供应商澄清和提供证明材料的权力，但评审作为形式审查只能从供应商提供的证明材料中判断是否存在问题，无法保证所有虚假投标被及时发现，也无法保证中标、成交供应商一定签订合同、履行合同并通过验收。换言之，评审终究不能替代验收。只有完善采购需求与履约验收管理制度，加强保证金和社会信用管理，才能从根本上解决供应商低价、虚假中标后无法履约的问题。

综上所述，虽然综合评分法是政府采购常用评审方法，但业内对其在适用范围、规则制定、评定分离和结果运用等方面，理念认识上仍存在一定误区，实践操作中亦有错误做法。通过为综合评分法正名，将进一步加强理论探讨、统一认识、规范操作。

（作者系湖南省财政厅政府采购处一级调研员）

【政采小百科】

与政府采购各项制度一样，综合评分法经过不断修订完善，已逐步脱离《中华人民共和国招标投标法》的综合评价法和《中华人民共和国建筑法》的综合评估法的制度体系，内涵和外延在持续扩展。

综合评价法以最大限度地满足招标文件规定的各项要求和评价标准为目标，将报价不得低于成本作为实质性要求，但不强调各项要求和评价标准必须量化，也不强调计分与量化指标对应。

综合评估法以法定资质登记和执业资格证书许可为前提，资格审查和符合性审查实际上由资质审查替代，招标文件的各项要求和评价标准基本固定，施工组织设计或者施工方案、投标人及项目经理业绩作为评审因素。

除了主体责任、争议处理等差异外，综合评分法的评审因素和标准日趋独特。但在实践中，政府采购评审仍然深受前述方法影响，相关质疑投诉居高不下，各级监督管理部门的处理决定也不尽一致。

在《中华人民共和国政府采购法实施条例》出台后，特别是在《深化政府采购制度改革方案》的指引下，政府采购的评审办法与时俱进，在不断完善中逐步向《政府采购协定》（GPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际通行规则靠拢。