政府采购典型案例影响自由裁量行政处罚几何

2026年02月06日 09:27 来源：中国政府采购报【打印】

　　 ■ 张泽明

　　前不久，财政部发布10个政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治典型案例。这些案例不仅折射出当前财政部门严打违法违规的高压态势，而且对基层执法的自由裁量具有示范意义。笔者认为，在目前尚未出台全国统一的行政自由裁量基准的情况下，典型案例为基层财政部门在行政处罚时把握自由裁量基准提供了参考，具有重要意义。

　　典型案例特点及示范意义

　　目前发布的10个典型案例均由基本案情、处理结果、典型意义三部分组成，全面覆盖了对采购人、代理机构、供应商三类主体的查处情况。基本案情部分聚焦政府采购领域“四类”违法违规行为，包括采购人倾斜照顾本地企业、歧视中小企业、采购需求指向特定产品；代理机构逾期退还保证金、违规收取专家劳务费；供应商提供虚假证书、虚假《中小企业声明函》；不同供应商投标文件相互混装、委托同一公司员工办理磋商事宜等。处理结果部分明确了法律适用与自由裁量的选择。典型意义部分则分析了案例的示范性，对于处理的法律适用考虑作全面的说明。如此一来，典型案例与之前财政部发布的政府采购指导性案例一样，为各级财政部门规范执法、政府采购当事人合法合规参与采购活动提供了权威指导。

　　值得注意的是，典型案例明确了法律法规兜底条款适用的具体情形。例如，在典型案例4中，财政部门认定，招标文件已经要求供应商在必要时间内提供应急响应服务，但在此之外又要求以“提供投标人营业执照复印件及距离采购人百度地图驾车最短用时截图”证明应急响应时间。这一做法变相对供应商进入本地市场设置障碍，属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第二十条第（八）项规定的“以其他不合理条件限制或排斥潜在供应商”的情形。

　　典型案例9、10明确，相关法律法规对恶意串通行为进行了明确列举，但实践中恶意串通行为较为隐蔽，依法行政原则要求财政部门必须依据具体个案中的确凿证据，来判定供应商的行为是否构成法定的恶意串通情形。

　　此外，典型案例还对财政行政处罚自由裁量权行使及统一执法进行了示范。在典型案例7中，财政部门发现供应商提供的11份学历证书、10份保安员证书、8份为员工缴纳社保的记录均属于虚假材料。鉴于虚假材料数量较多，违法情节严重，财政部门在依法进行“一至三年内禁止参加政府采购活动”处罚时，选择了顶格处罚，即三年内禁止供应商参加政府采购活动。在典型案例8中，财政部门将供应商提供不实《中小企业声明函》认定为提供虚假材料谋取中标、成交，统一了执法标准，解决了基层财政部门的后顾之忧。

　　笔者认为，发布典型案例意味着政府采购普法进入了新阶段。从财政监管角度看，典型案例为统一执法提供了基本遵循，是财政部指导下级财政部门的有效工作方式。从采购人视角看，典型案例是“谁执法谁普法”原则的一次生动实践，帮助其明确什么不能做。从代理机构角度看，典型案例是一堂充实的业务培训课程，引导其思考该怎么做。从供应商角度看，典型案例告诫其违法失信的代价是什么。

　　行政裁量权基准的概念及发展现状

　　行政裁量权基准在《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号，以下简称27号文）中有相应解释，即行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。可以说，行政处罚裁量基准是其中的重要组成部分。

　　自27号文发布后，国务院办公厅又印发了多个文件对建立行政裁量权基准工作进行再部署。例如，《国务院办公厅关于印发第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2022〕37号）要求，要深入贯彻落实27号文，进一步推动各地区各部门分别制定本地区本领域行政裁量权基准，指导督促各地区尽快建立行政裁量权基准动态调整机制，将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系。《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》要求，全面落实行政裁量权基准制度，加强行政裁量权基准的动态管理和备案审查。2023年底前普遍建立行政裁量权基准制度。此外，市场监管总局先后修订印发《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《市场监督管理综合行政执法事项指导目录》等规范性文件，对基层行政处罚自由裁量权的行使予以指导。

　　从政府采购领域看，2022年12月5日，深圳市财政局出台了《深圳市政府采购行政处罚裁量权实施办法》，将政府采购违法行为分为3个档次予以分别裁量。2023年10月，上海市财政局修订印发《上海市财政行政处罚裁量基准（政府采购类）》，对未发现主观恶意、危害程度较轻的行为，调整处罚标准，将“禁止代理采购业务”处罚的起罚档次由第Ⅱ档调整至第Ⅲ档，适当减轻处罚力度。该裁量基准还增设了轻微违法不予行政处罚事项，即涉及采购项目预算金额小于400万元，未影响评审客观性、公正性并及时改正，且违法行为为初次发生的，依法不予行政处罚。在笔者看来，这其实已经在自由裁量中引入了柔性执法的概念。2023年5月，北京市财政局印发《北京市财政行政领域不予处罚事项清单》，同样大力推动柔性执法，对72项政府采购违法行为实行轻微违法免罚。

　　按照27号文要求，对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用。如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。笔者认为，此次财政部公布的10大典型案例与之前发布的四批指导性案例，共同构成了政府采购领域顶层行政处罚自由裁量参照体系，有利于进一步指导各级财政部门调整完善行政处罚裁量基准，保障全国政府采购执法的统一性。

　　典型案例为人工智能推动执法统一提供助力

　　27号文提出，要推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使。笔者认为，我国幅员辽阔，统一司法、执法尺度是多部门要共同面临的难题，人工智能技术的发展为解决该难题提供了新思路、新途径。

　　以司法领域为例，2022年最高人民法院在对十三届全国人大五次会议第3194号“关于规范法官自由裁量权行使的建议”答复中提出，在运用人工智能等方式保障法官裁量的可预测性方面，最高人民法院将充分考虑一线法官需求，搭建完全自主、集法律和案例检索、应用、研究于一体的统一法律适用平台和数据库，实现智能分析和人工筛查相结合，为进一步完善类案检索、规范裁量权行使、推进统一法律适用提供科技支撑。在此基础上，加快建立以最高人民法院指导性案例、审判委员会案例、其他生效裁判及有指导价值的案例为主体资源的最高人民法院类案检索数据库，实现案例库体系完整、有点有面、要旨统一，解决实践中类案检索平台不明确、法官检索到无效类案信息过多、难以归纳总结参考等问题。由此可见，指导性案例库的建立与数据智能分析已经在司法领域得到高度重视。这对政府采购行政处罚自由裁量基准建设工作同样具有借鉴意义。

　　财政部此次公布的典型案例体例清晰、结构完整。这样结构化的权威素材有利于人工智能模型学习。加之财政部之前公布的政府采购指导性案例，已形成一批基于投诉、举报调查的行政处罚案例库。地方财政部门也在积极行动，如内蒙古自治区财政厅通过印发《关于指导和支持盟市开展政府采购行政裁决工作的通知》（内财购函〔2023〕741号），就典型投诉处理案件形成案例指导汇编，涵盖案件情形、处理依据与裁决结果。此外，财政部发布的政府采购信息公告也涉及一些投诉处理情况，其中披露了多种违法违规行为的表征，如招标文件要求投标人按照货物采购清单中的品牌报价、将投标人具有“信用中国”守信红名单作为评审因素等。如此一来，由典型案例、指导性案例、信息公告、地方案例等组成的结构化素材库，为人工智能学习行政处罚自由裁量基准、把握柔性执法范畴提供了良好的数据基础。

　　此外，人工智能还能快速提炼财政部门在典型案例等行政指导中的创新举措，将其转化为可参照的标准，便于全国财政部门执行。以2022年最高人民检察院发布的第三批涉案企业合规典型案例为例，其中福建三明市某企业因串通投标被警方以涉嫌串通投标罪移送司法。由于该企业主动投案、认罪认罚、主观恶性较小、案发后积极开展整改，且项目已完工验收、未造成不良影响，最终检方以“合规告知书+检察建议书”创新做法提出整改建议，作出不起诉决定。笔者认为，如果政府采购典型案例、指导性案例中出现类似情况，人工智能工具可快速学习并提炼其中的创新做法，方便各级财政部门借鉴参考。

政府采购典型案例影响自由裁量行政处罚几何

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