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“技术服务标准统一”在采购实践中的困惑与思考

2021年10月08日 16:19 来源:中国政府采购网打印

  绝大多数省、自治区、直辖市把办公家具品目列入了集中采购机构采购目录,但是不同地区对该类项目在核准采购方式、评标方法时却有差异:有的认为办公家具属于技术、服务等标准统一产品应当采用最低评标价法;有的认为办公家具属于按采购需求定制生产的非标准件产品,国家没有制订统一的技术、服务标准,可以采用综合评分法。为此,笔者对《政府采购法实施条例》(简称采购法实施条例)第3条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令,简称“87号令”)第54条中“技术、服务等标准统一”条款的理解执行问题进行了探讨,旨在为采购人开展政府采购活动时合理选择评标办法起一些参考作用。

  一、正确理解“技术、服务标准统一”法规内函,有利于合规选择评标方法
  从采购实践看,采购法实施条例第3条和“87号令”第54条之“技术、服务等标准统一”是指采购项目(货物、服务、工程统称,下同)有统一的国家标准、或行业标准,具有统一适用性或强制规范性,并且是成品或整体的技术、服务标准,并非构成产品的原材料(或零配件)之技术、服务标准。例如“燃油小汽车标准、手机标准、电脑、空调、冰箱等等标准件产品的出厂或上市标准……;再例如“通信行业4G标准”、“建筑工程质量标准”、“建筑防火规范”、“水喷灭火技术规范”……。
  二、正确区分采购需求标准与“技术服务标准统一”之间的法规属性,有利于合理选择评标方法
  根据采购法实施条例、“87号令”和《政府采购需求管理办法》(财库【2021】21号)规定,采购需求应当明确、客观、细化、量化。明确、细化和量化的质量要求、技术参数标准和服务标准等采购需求,是用于规范约束供应商投标响应、评审委评审和合同履约、验收的,这与采购项目是否有国家或行业统一的技术服务标准,是不同的法律概念,不能混淆。
  但是在采购实践中无论监管者、还是供应商、评审专家等,容易把细化、量化的采购内容标准混为法规规定的“技术服务标准统一”。例如:办公家具产品采购需求中写明了家具外形、长宽高、色彩、油漆、甲醛含量、板材、五金配件等等,因此往往被认为属于技术标准统一的货物应当使用最低评标价法。我们如果认为只要细化、量化和明确了采购内容及其投标响应、评审标准等事项的,就属于法规规定的“技术、服务标准统一(或技术、服务简单)”项目,应当用最低评标价法;那么就混淆了“技术服务标准统一”法规内函与客观明确、细化量化采购需求标准之间的法律属性;若按此理解执行采购活动,则我国绝大部分采购项目均应当用最低评标价法。
  三、要正确区分集采目录与“技术、服务标准统一”的法理关系
  某类品目(或产品)是否列入集中采购目录,取决于省级以上财政部门对本地区政府采购管理的综合考虑;并非列入集中采购目录的品目(或产品)就一定是“技术服务等标准统一”的产品;例如:汽车维修服务、汽车加油服务等集采品目。我们不能以法律逻辑来推定列入集中采购目录的产品就一定是“技术服务等标准统一”的产品,而是要依据采购项目所属行业是否制订有统一的技术服务标准,同时还要结合采购产品的生产技术、工艺流程、市场行情等诸多因素来确定,不能简单片面理解执行。
  四、采购需求复杂多样,客观上无法做到技术服务标准统一
  怎样判断采购项目是否属于技术服务标准统一的项目?符合什么条件要求的产品才属于技术服务标准统一的产品?我国政府采购法律法规对此没有任何明确或可操作性规定。因此在采购实践中缺乏评判标准,极易引发质疑投诉;也会导致不同地区财政部门、或同一地区财政部门在不同时期处理此类投诉案时出现同案不同判的情形。
  1、即使采购产品有统一的技术服务标准,这也仅仅表明产品应当达到的最低要求,但不能代替采购需求本身。
  正是由于采购需求具有复杂多样性,《政府采购需求管理办法》(财
  库【2021】21号)才明确规定采购人可以根据采购实际需要,制订出高于(优于)国家标准、行业标准的采购需求。因此就同类产品而言在符合国家(或行业)基本标准要求的情况下,由于制造商不同就会存在生产工艺、技术运用、原材料、品牌价值、服务方式等等因素的不同,在现实中不可能做到技术、服务标准统一。
  2、采购需求不同,会使得同类产品难以做到技术、服务标准统一。
  以家具产品为例。家具产品需要制造商按采购人提出的色彩、甲醇含量、油漆、五金配件、板材、造形、长宽高等等要求来定制生产。每一件成品家具均是“百厂造”:家具制造商先按采购要求购进原材料及相关配件,再按采购要求加工生产后才能向采购人提供符合要求的成品。而不同家具制造商的技术工艺不同、原材料供应链不同、品牌价值不同、服务不同等等,因此难以做到技术、服务标准统一。
  我们不能混淆采购需求的细化量化内容标准与国家(或行业)针对该产品制订的行业技术标准或技术规范之间的法律属性;更不能曲解采购法实施条例、“87号令”、《政府采购需求管理办法》所规定的“技术服务标准统一”之法规内涵。否则,那么凡是有全国统一适用的技术(或服务)标准的项目(货物、服务、工程)、或者所有细化量化明确了具体采购标准的项目都应当适用最低报价法实施政府采购。
  五、正确理解《政府采购需求管理办法》第十九条规定,方能合规开展采购活动
  《政府采购需求管理办法》第19条“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目,……以价格作为授予合同的主要考虑因素,采用固定总价或者固定单价的定价方式……”。
  这里的“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目……以价格作为授予合同的主要考虑因素”是指要同时满足三个条件才能以价格作主授予合同的主要考虑因素:一是采购需求客观,二是明确且规格统一,三是还要做到标准统一。其中的“标准统一”应当是产品制订有国家或行业统一的标准。如前所述,我们不能把采购需求中细化、量化的质量技术要求、验收标准、响应标准和评审标准等内容混淆为法规之“技术标准统一”;若按此逻辑则我国绝大多数采购项目均应当采用最低评标价法实施政府采购活动。
  六、几点思考
  一是政府采购活动复杂多样,我们要充分还权于采购人,由采购人根据采购需求来判定采购项目是否属于技术、服务标准统一的产品。
  二是要发挥专家优势,通过专家咨询、论证等方式来确定采购项目是否属于技术、服务标准统一的项目。 
  三是建议财政部针对“技术服务标准统一”条款及时出台文件进行明确,并就适用情形采取分类列举法进行阐释,同时发布政府采购行政裁决指导性案例;这样才能促进政府采购活动更加依法合规开展,有效减少“政府采购同案不同判”的情形发生。四川嘉睿鑫工程项目管理有限公司 曾诗洵 荣 彬