多管齐下治理恶意投诉
2025年07月22日 11:05 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 黄民锦
防范和治理虚假、恶意投诉（以下简称恶意投诉），是政府采购监管层、法律界和实务界的共识。笔者认为，恶意投诉问题受到重视，具有重要的时代和社会意义。
何为恶意投诉
恶意投诉是供应商出于不正当的目的，利用政府采购质疑、投诉制度，故意捏造事实，歪曲真相，意图损害其他供应商合法权益或干扰政府采购市场活动的行为。其特征在于主观恶意性、行为的不正当性、事件的持续反复性，以及形成后果的危害性。
笔者认为，恶意投诉的本质是诉权的滥用。恶意投诉的表现形态主要有虚构事实型、程序滥用型、威胁勒索型、报复投诉型。虚构事实型是当事人明知情况不属实或者夸大事实，谎称对方投标货物技术参数不符合招标文件要求。具体又可分为以下几种：一是虚构事实，捏造不存在的违法事实；二是夸大事实，将其他供应商投标文件存在的瑕疵、小漏洞等，描述成严重的违法或违规行为；三是歪曲事实，对真实投标文件参数进行曲解和篡改，以达到诬告其他供应商的目的；四是无中生有，在没有任何事实依据的情形下，炮制、伪造证明材料。程序滥用型则是捏造采购程序违法违规，误导受理者认为采购文件存在倾向性、歧视性，或者评审过程不公正，以多次或重复提起质疑、投诉、行政复议、行政诉讼，形成诉求“一条龙”的缠讼局面。威胁勒索型、报复投诉型的目的在于报复、敲诈、毁坏中标供应商声誉，以达到诋毁竞争对手、谋取中标机会或私下以撤诉为条件索要财物的目的。
发出询问、提出质疑、提起投诉、申请行政复议、提起行政讼，都是法律法规赋予供应商的合法权益。供应商依法依规维权，有利于维护政府采购市场秩序，促进政府采购制度完善，优化政府采购营商环境。对于合法正当维权的当事人而言，投诉的价值不在于裁决，而在于它的开始。但对于恶意投诉者而言，则与之相反，不在于裁决，而是向对手施压，要求其放弃中标机会，以谋取非法利益。
诉权是供应商认为其合法权益受到侵害时，依法享有请求行政机关（财政部门和行政复议机构）或司法机关（人民法院）审理或审判解决纠纷问题，借以保护其合法权益的权利。诉权的运用在很大程度上由当事人而非行政机关或司法机关左右或控制。当事人自主决定是否以及何时何地将其纠纷纳入法律轨道，也在很大程度上决定何时放弃投诉，转而通过其他方式寻求问题的解决。
诉权滥用是指供应商不当运用法律法规所赋予的询问、质疑、投诉、复议及诉讼权利，通过虚构事实、反复投诉或程序性骚扰等手段，干扰正常采购进度，阻碍采购进程，打击竞争对手，以达到谋取不正当利益目的的行为。诉权滥用具有一定的隐蔽性，有时难以与正当诉求相区别。其采取的手段或方法具有隐瞒式、迷惑式、花样翻新式的特点，在法律上难以定性。
缠诉是法律界难题，而防范诉权滥用是政府采购治理的困局，涉及管理、心理、文化与法律的综合治理。
为何要治理恶意投诉
整体来看，恶意投诉行为减缓采购项目进度，人为拉长政府采购周期，既增加了采购人的行政成本，导致正常的采购计划、工作任务不能如期完成，又提高了供应商参与采购活动的时间成本和机会成本，损害了中标供应商的合法权益。换言之，恶意投诉行为不仅会扰乱政府采购投诉秩序，破坏政府采购生态，而且还会导致“劣币驱逐良币”，不利于构建政府采购统一大市场。
一直以来，我国高度重视恶意投诉治理工作，从法律保障、政策实施、专项治理等多方面综合推动，不断完善恶意投诉的防范体系。比如，《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条第二款明确，“投诉人有下列行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动：（一）捏造事实；（二）提供虚假材料；（三）以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”《深化政府采购制度改革方案》提出，要健全科学高效的采购交易机制，为治理恶意投诉指明了方向。2024年，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年》，提出力争用3年左右的时间，着力解决当前政府采购领域存在的突出问题，使政府采购市场秩序更加规范，这为治理恶意投诉提供了良好的政策环境。
无论是制度设计还是方向引领都对治理恶意投诉的目标非常明确，但在实践中仍面临很多困难，主要表现为恶意投诉治理基于经验性、主观性判断居多，尚未形成专业标准的识别体系，不利于防治工作长期效果的保持。
在笔者看来，恶意投诉行为背后有着复杂的社会、文化、道德和认知动因。一是认识不足，对恶意投诉的顽固性、反复性和多样性估计不足。二是治理不严，针对恶意投诉联合惩戒机制及相关责任追究机制尚不完善，联合执法协同程度不够，亟待出台相关法规政策。三是投诉成本及门槛低。四是诚信文化教育及文化建设滞后。
如何治理恶意投诉
想要减少和防范恶意投诉，关键在于完善制度、加强监管。要以问题为靶，以制度为纲，以监管为刃，综合施策，多管齐下，让制度与监管双向驱动，激励与惩治并重，规范与引导并行。
一是加强诉权滥用研究。基于政府采购恶意投诉的制度规定和要求，综合研判，有效预防。通过研究探明影响恶意投诉诸多因素和环境的作用机制，揭示其发展变化规律，从而为制定科学有效的防治措施提供科学依据。
二是建立正面投诉激励与恶意投诉行为惩戒相结合的立体式引导机制，并建立恶意投诉黑名单。对出于私心和畸形心理的故意投诉行为，要及时给予严厉惩处和打击。加大对典型案例公开曝光力度，发挥其规范、警示、威慑作用，达到惩一儆百的效果，使恶意投诉者不敢以身试法。
三是建立全国范围内的恶意投诉识别监测机制和报告体系。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十七条和《政府采购质疑和投诉办法》第三十七条规定，制定捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料等情形的识别指标，并综合考虑行为、类型、后果等多重因素，从而开发监测工具，以快速、准确地筛查和区分不同类型的恶意投诉。
四是加强顶层设计。制定《政府采购恶意投诉管理暂行办法》，明确恶意投诉的概念、定义、识别标准等，为依法治理恶意投诉提供制度保障。组织专家、行业协会研究制定防治恶意投诉指导手册，用于指导实践工作。探索建立恶意投诉保证金制度，监管机关可根据恶意投诉情形收取一定比例的保证金，提高恶意投诉成本。建立投诉澄清机制，经查证有关供应商是被报复、敲诈、诽谤、诬告的，允许其公开澄清，从而维护风清气正的政府采购生态。
五是推动分级分层管理。笔者认为，防范和治理诉权滥用，是一项依赖行业支持以及采购人、代理机构、评审专家密切配合的工作。一方面，要建立由监管机关主导、专业力量参与（包括但不限于代理机构、评审专家、供应商）的治理机制，明确各方权责，形成监管合力。另一方面，要完善分级管理的职责衔接体系，按预算级次设立恶意投诉监测机制，织密精准发力、标本兼治的监管网络。
六是数智赋能，提升治理效能。推动区块链、人工智能、大数据等新一代信息技术在防范和治理恶意投诉的应用，强化对恶意投诉信息收集、甄别、分析、处理，从而打破信息孤岛和数据壁垒，实现各地区、各部门监管数据共享和信息集成。通过大数据归集、分析、筛选恶意投诉相关数据和线索（如关联各类空壳公司投诉），自动识别“职业投诉人”。通过人工智能大模型，监测恶意投诉的发展趋势和规律，提出具有针对性的治理对策和建议。
七是建立健全协同防治机制。健全多部门联合激励和惩戒机制，加大联合惩戒力度。比如，财政机关要连同公安、市场监管机关，对查实的恶意投诉主体，可规定禁止其参与政府采购活动、吊销营业执照、限制高消费等，有效形成打击合力，使恶意投诉者无空可钻。
八是强化诚信文化建设。聚焦落实社会信用体系建设的客观要求和治理恶意投诉的内在要求，通过信用赋能治理恶意投诉，充分发挥诚信文化的柔性引导作用，积极推进供应商信用体系建设。
（作者系全国预算与会计研究会个人理事）
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