如何用好推荐供应商参与政府采购的方式

2025年09月09日 09:36 来源：中国政府采购报【打印】

■ 张泽明

在政府采购活动中，采购人、采购代理机构一般都习惯于采用公开发布公告的方式邀请供应商参与采购，却往往忽略了另一种邀请供应商的方式——由采购人和专家分别书面推荐。实践中，采购人、采购代理机构不敢用、不善用推荐供应商的方式进行采购并非孤例。即便有个别采购项目使用了推荐供应商的方式，在操作中也出现了一些问题。这既与采购人员的业务水平不足有关，也与制度建设尚有完善空间相关。如何用好推荐供应商参与政府采购的方式，需要在制度执行与配套机制建设上下功夫。

使用推荐供应商方式的法律依据

按照目前政府采购有关要求，大体有三种情况可以采取采购人和评审专家各自书面推荐供应商的方式，分别为竞争性谈判、竞争性磋商与询价。

《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称74号令）第十二条规定，“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动……采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的，采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。”《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）也有类似要求，其第六条规定采购人、采购代理机构应当通过发布公告、供应商库中随机抽取、采购人和评审专家分别书面推荐这三种方式邀请供应商参与竞争性磋商采购活动，且采购人推荐供应商的比例不得高于推荐供应商总数的50%。

虽然推荐供应商的方式给采购人带来了方便，但这类项目对政府信息公开的要求也更高。74号令第十八条、214号文第二十九条均规定，采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果。采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。

若干因素制约推荐供应商方式的使用

笔者发现，目前使用推荐供应商方式产生供应商的政府采购项目确实较少，诸多因素限制了这种方式的使用。

一是推荐供应商对采购人和评审专家的要求较高，导致采购人不敢用这种方式。如果要求书面推荐供应商，那么推荐者必须对行业、项目情况相对熟悉，同时还要与被推荐的供应商没有利害关系。可以说，对推荐人的较高要求使采购人不太敢轻易采用推荐供应商的方式。此外，由于廉政风险潜藏其中，也很少有采购人愿意主动推荐供应商。

二是采购操作惯性，导致采用推荐供应商方式的采购项目难以轻易启动。竞争性谈判、竞争性磋商与询价三种采购方式可以适用推荐供应商方式，但其背后的逻辑各有不同。笔者认为，竞争性谈判项目对采购时间长短比较敏感，通过推荐的方式尽快选定供应商有助于项目执行。竞争性磋商项目需求可能不太容易量化，让采购人或评审专家相对了解的供应商参加便于磋商。对于询价项目，由于市场上各供应商提供的货物价格差别不大，推荐而来的供应商既能提升采购效率又不会导致报价过于离谱。总体来说，采购代理机构如果按照常规发布公告方式便可以满足采购人需要，那么就很少再启动推荐供应商方式，采购人通常也不会主动向采购代理机构提出推荐供应商的要求。

三是专家库资深专家数量不足。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十九条规定，“除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。”因此，采购人在选择可以推荐供应商的评审专家时，一般不会自己指定，而是通过专家库随机抽取。目前，专家库资深专家建设相对滞后，导致可以推荐供应商的专家相对缺乏。如果推荐供应商的评审专家自身水平不高或者推荐意见不专业，必然导致推荐来的供应商水平参差不齐。例如，曾经在选择核酸检测机构服务的某竞争性谈判项目中，由评审专家推荐供应商，却发现推荐来的供应商在核酸检测中出现数据造假的犯罪情况，最终导致项目采购失败。

激活推荐供应商方式的要点

——选择合适的采购项目。笔者认为，从目前采购行业各方面发展状况来看，适用推荐供应商方式的采购项目一般是成熟行业，且供应商群体发展比较均衡，经推荐而来的供应商水平相差不大。如此一来，采购人既可以放心使用推荐供应商方式，又可以享受其带来的便利。

——优化评审专家选拔机制。资深专家的选拔，一直是专家库建设的热门话题。笔者认为，对于采用推荐供应商方式的采购项目，单纯业务上的资深专家不一定适合，反而是既具有专业能力又比较懂行的优秀专家更合适。

这类复合型优秀专家一般不是选出来、管出来、评出来的，往往从其评审表现中可窥见一二。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》（以下简称《意见》），其中关于人才评价的意见，为选拔复合型优秀专家提供了一定的方向。

一是创新多元评价方式。《意见》提出，要“按照社会和业内认可的要求，建立以同行评价为基础的业内评价机制，注重引入市场评价和社会评价，发挥多元评价主体作用……应用研究和技术开发人才突出市场评价，由用户、市场和专家等相关第三方评价。”政府采购领域可以通过权威专家在专家库中推荐优秀专家的方式，不断摸索选拔优秀专家的路径。然后，由优秀专家再推荐优秀专家，形成滚雪球效应，进一步壮大优秀专家群体。

二是确保权威专家推荐、评价优秀专家的公正性。《意见》规定，要“严格规范评价程序，建立健全申报、审核、公示、反馈、申诉、巡查、举报、回溯等制度。加强评价专家数据库建设和资源共享，建立随机、回避、轮换的专家遴选机制，优化专家来源和结构，强化业内代表性。建立评价专家责任和信誉制度，实施退出和问责机制。”笔者认为，可参照《意见》相关要求，不断完善推荐、评价优秀专家的机制。

三是建立依托协会推荐、评测优秀专家的机制。《意见》提出，要“依托具备条件的行业协会、专业学会、公共人才服务机构等，畅通非公有制经济组织、社会组织和新兴职业等领域人才申报评价渠道。”因此，可以不断强化政府采购协会建设，建立依托协会推荐、评测优秀专家的机制。比如，协会可以在“揭榜挂帅”解决政府采购领域疑难问题中识别、评价、储备优秀专家。

四是拓宽专家渠道。鉴于某些地区对公务员是否可以担任评审专家存在不同看法，而当前的公务员考试又是公认吸引各路人才的最公平的考试，公务员群体存在相当比例的优秀专家。因此，笔者认为，对于符合条件的国家公职人员，可以作为政府采购评审专家。但公职人员如果在工作日参与评审，那么应当征得所在单位同意，且不能违反政府采购有关规定。

——严格遵守信息公开规定。《关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》规定，要完善中标、成交结果信息公开。采购人、采购代理机构应当按照政府采购有关法律法规，进一步做好信息公开工作。74号令、214号文均明确，采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。这些要求应不折不扣地执行，确保推荐供应商方式在“阳光”下开展。

——进一步激活专家使用机制。2024年5月，国务院办公厅发布了《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文）。21号文不仅要求“评标专家库组建单位应当建立健全从专家遴选到考核监督的全过程全链条管理制度体系，完善评标专家公正履职承诺、保密管理等制度规范，建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换等机制”，而且在优化专家库专业分类、专家资源跨地区跨行业共享、依法保障评标专家独立开展评标等方面予以细化。在笔者看来，不断压实专家库组建单位识别、强化专家跨地区使用机制等，有利于进一步激活专家使用机制。

此外，在具体的推荐供应商环节，虽然制度要求是采购人和评审专家分别书面推荐，但不代表采购人不可以给评审专家提供相关资料，便于评审专家推荐选择。笔者认为，采购人在需求调查阶段可能会积累不少供应商资料，这些需求调查的成果、资源不应该被轻易浪费。如果需要推荐3家供应商参与采购，那么采购人可以推荐1家。对于剩下2家供应商，采购人可以提供10家供应商的资料给评审专家，让评审专家独立推荐出2家来。如此一来，既不违反制度规定本意，又能方便制度执行。

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