公共资源交易机构政采业务如何进行合规管理

2025年09月29日 09:54 来源：中国政府采购报【打印】

■ 徐健刘颖聪

企业开展合规管理的核心任务，是构建与自身经营实际相适配的合规管理体系。谈及合规管理体系建设，其标准化依据是关键支撑，当前合规管理体系标准既涵盖国际层面的《合规管理体系要求和使用指南》、国家层面的《合规管理体系要求及使用指南》，也包括地方层面的专项标准，如《深圳市企业合规管理体系》。在实践中，中央企业依据《中央企业合规管理办法》，融合国际标准与国家标准推进合规管理体系建设；地方国有企业则以属地国有资产监管部门要求为基础，参考中央企业体系建设经验，结合地方标准开展本企业合规管理体系搭建工作。

从体系架构来看，不同行业的合规管理框架存在共性特征，但受行业工作属性、业务流程差异、合规义务来源不同及岗位设置区别等因素影响，如何让合规管理体系在不同行业、不同企业中切实发挥价值，成为合规管理实战化需解决的核心问题。笔者根据在公共资源交易机构多年的合规管理实践经验，总结出当前合规管理体系建设实战化面临的三大难点。

合规管理面临的难点

——合规审查机制面临效率与成本无法兼顾的困境。其核心原因在于合规运行机制与业务实际脱节。公共资源交易业务涵盖政府采购、建设工程、国有产权等众多领域，不同类型的公共资源交易业务，其面临的合规风险等级及风险发生后的负面影响存在显著差异。

以其中的政府采购代理业务为例，在集中采购项目中，涉及民生且社会影响较大的项目（如深圳市教育系统食材配送集中采购项目，直接事关全市师生的食品安全，若采购全流程存在疏漏，极易引发重大食品安全事故及负面舆情事件），这类项目需实施严格的合规审查管控。在自行采购项目中，尤其是其中预算金额仅为十几万甚至几万元的普通货物服务采购，其影响范围有限，合规风险发生概率较低，对合规审查管控的精细化程度要求相对较低。

根据《中央企业合规管理办法》要求，合规审查应当作为必经程序嵌入经营管理流程。若在政府采购代理业务开展过程中，不结合项目性质、预算金额等实际情况，对所有项目均采用统一的全流程合规审查模式，将导致合规审查人员工作量激增，审查效率显著下降。而若通过增加合规人员数量缓解工作量压力，又会直接推高企业运营成本，最终形成“效率与成本难以平衡”的困境。

——外规内化不及时导致合规义务在实践中缺漏。合规义务包含外部来源（以下简称外规）与内部来源（以下简称内规）。外规主要涵盖法律法规、许可执照及其他授权文件、监管机构发布的条例、行业标准等。内规包括企业内部规章制度、合同约定义务、自愿遵守的原则及规程等。

在实践中，一线业务人员日常接触最频繁、理解最深入的多为内规（如业务操作指引、业务范本文件、内部规范等），对业务主管部门发布的外规更新情况缺乏及时关注，导致外规内化工作滞后，容易引发合规义务在业务实践中的缺漏。

以政府采购代理业务合规审查案例为例。2021年1月1日实施的《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）明确规定：“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%”，该条款为业务人员熟知并普遍执行。

2022年6月，深圳市财政局印发《深圳市财政局关于贯彻落实进一步加大政府采购支持中小企业力度有关事宜的通知》，将上述预留份额分别调整为40%（面向中小企业）、70%（面向小微企业）。但因对应的采购文件范本未及时更新，大量送审文件仍按照46号文要求编制，导致外规要求在业务实践中未有效落地，增加了企业合规经营风险。

——职责不明导致合规管理体系运作效率低下。当前合规管理领域存在两大职责边界模糊问题，直接影响体系运作效率。一是合规管理职责边界不明。多数人员对合规管理的认知局限于“符合规范”，将资产管理、财务报销、内部收发文、用章用印管理、人员考勤、审计风险防控、廉洁从业监督等工作均纳入合规管理范畴，导致合规管理职责泛化，与法务、监察、审计、内控、风险管理等工作的边界混淆，难以形成协同效应。

二是岗位职责边界不明。在业务合规审查中，同类合规问题反复出现的现象较为普遍。经调研发现，业务人员普遍存在“业务经合规审查后，无论是否存在合规问题或问题是否纠正，最终责任均由合规审查人员承担”的认知，认为“提交审查即履行完自身合规职责”，导致业务人员内部自查流于形式，过度依赖合规审查环节，出现问题后推诿扯皮，合规问题频发。

上述职责边界模糊问题，导致合规管理工作孤立开展，无法与其他管理职能高效协同，最终造成合规管理体系运作效率低下，甚至影响合规管理工作切实落地。

合规管理实战化措施

——制定与业务特点相适应的合规审查机制。以政府采购代理业务为样本，构建适配的合规审查机制需从以下三个方面着手。

一是构建分类分级审查框架。立足业务实际，结合以往质疑投诉数据，综合考量项目预算金额（区分自行采购项目与重大项目）、采购方式（公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等）、项目性质（是否为医疗设备、食材配送、物业服务等易引发质疑投诉的项目，是否为社会影响较大的民生项目，是否为技术复杂项目），平衡合规风险管控需求与审查效率，制定分类分级的审查范围及审查流程清单，明确不同类型、不同预算金额、不同采购方式项目的合规审查边界与操作流程。

二是明确合规审查要点与标准。以法律法规、业务规范、标准化范本为依据，从“文件模板完整性、文件设置逻辑严谨性、文件设置合法合规性”等维度，细化合规审查要点，并针对每个审查要点制定量化、可操作的审查标准，确保审查工作有据可依、精准高效。

三是建立审查机制评估机制。定期开展合规审查机制运行效果评估，结合业务反馈、风险事件处置情况等，识别审查机制中的缺漏项，及时优化调整审查范围、流程及标准，确保审查机制持续贴合业务实际需求。

通过上述措施，可实现合规审查与业务实践的深度契合，在确保重点风险领域合规审查全覆盖的前提下，提升问题识别精准度与审查效率，有效平衡合规管理成本与效率。

——建立新规跟踪及外规内化机制。为解决外规内化不及时问题，需成立以合规团队为主导、各业务部门协同参与的外规内化专责小组，构建“新规跟踪—信息共享—内化落地”的全流程管理机制。

新规跟踪机制即由专责小组按业务板块分工，实时跟踪法律法规、业务主管单位规范、行业标准等外规的动态更新，建立新规跟踪清单，通过内部共享平台（如企业OA系统、业务培训平台、企业内部交流群等）及时推送新规文件，确保一线业务人员第一时间获取外规更新信息。

完善外规内化落地流程即专责小组定期梳理新规要求，结合业务实际，制定外规内化实施方案，将新规要求嵌入业务操作指引、业务范本文件、内部规范等内规（如将通用资格条款、中小企业鼓励政策等新规要求更新至采购文件范本），并组织业务人员开展专项培训，确保新规要求转化为可操作的业务流程。

内化效果验证机制即通过合规审查、业务抽查等方式，验证外规内化落地效果，对未有效落实新规要求的环节及时整改，确保外规要求在业务实践中全面覆盖、无遗漏。

——编制岗位职责清单，明确职责边界和责任主体。合规管理是系统性工程，需打破“合规仅为合规部门职责”的认知误区，通过编制岗位职责清单，明确各部门、各岗位的合规管理职责，构建协同联动机制。

明确业务人员的合规主体责任。在岗位职责清单中明确“业务人员是合规管理的第一道防线，是各类合规风险事件的责任主体”，将“业务自查、风险识别、合规要求落实”等职责纳入业务人员岗位职责范围，强化业务人员的合规责任意识，杜绝“重业务、轻合规”“依赖合规审查、忽视自查”的现象。

明确合规团队的审查边界。清晰划分合规团队与法务、审计、内控、风险管理等部门的职责范围，明确合规团队的核心职责为“合规管理体系搭建、合规审查、风险预警、监督检查、合规文化培育等相关工作”，避免职责交叉或空白，确保各管理职能高效协同。

建立职责履行监督机制。将合规职责履行情况纳入岗位绩效考核，对未履行合规职责导致合规风险的行为进行问责，对合规管理成效显著的部门及个人予以激励，推动合规职责落地见效。

通过上述措施，可构建跨部门、跨岗位的合规管理协同机制，减少推诿扯皮现象，提升合规管理体系整体运作效率。

业务与合规是相辅相成、同向发力的“双引擎”，二者形成“业务推动合规升级、合规保障业务发展”的良性互动格局。一方面，业务发展推动合规管理体系迭代升级。新业务、新场景的出现（如合同能源管理、框架协议采购等新业务），会暴露原有合规流程的覆盖盲区，促使企业重新梳理风险清单、完善审查机制。同时，业务实践中暴露的参数设置争议、评审流程疏漏等问题，为合规制度优化提供了真实案例支撑，推动合规管理体系与时俱进，更好地适配业务发展需求。另一方面，合规管理体系为业务健康发展提供坚实保障。在政府采购等领域，完善的合规管理体系可有效规避法律风险，减少因质疑投诉导致的项目停滞或经济损失，维护企业市场信誉，为业务拓展营造稳定、合规的经营环境，助力企业实现高质量、可持续发展。

（作者单位：深圳交易集团有限公司）

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