■ 宋军 何义来

　　笔者自1997年起在地市级财政系统从事政府采购研究、执行与管理工作，迄今近三十年，全程参与并见证了中国政府采购制度从初创到逐步完善的历史进程。作为2022年财政部政府采购法修订专家组成员，参与了修订草案的起草与统稿工作；曾参与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（18号令）及87号令、74号令修订的起草与研讨。长期扎根基层的实践经历，使笔者对制度设计与执行落地之间的落差有着切身体会。值此全国人大再次就修订草案公开征求意见之际，谨将基层实践中的观察与思考系统整理，供修法统稿者参考。

　　近日，全国人大再次对《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）公开征求意见。作为在基层从事近三十年政府采购改革与实践的工作者，笔者从实践操作层面，就修订草案提出若干修订意见。

　　一、关于对《政府采购法》修订指导思想的理解

　　依据笔者的理解，我国之所以修订政府采购法，主要基于以下五点：一是全面贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》和党的二十届三中全会精神；二是实现高水平开放，与国际政府采购规则接轨；三是更加充分发挥政府采购的资源配置作用；四是系统总结我国三十年来政府采购制度改革的经验与教训；五是有效解决政府采购实践中的突出问题与困惑。如果说这五点是政府采购法修订的基本动力，那么以此观之，修订草案确实有许多值得进一步斟酌和完善的地方。

　　二、关于整体结构的修订建议

　　2002年版《政府采购法》共八章，修订草案新增“政府采购前期准备”和“政府采购数字化”两章，增至十章。

　　（一）关于“政府采购前期准备”

　　无论是章节名称还是具体内容，均存在明显不妥。

　　首先，“政府采购”作为特定专业术语，具有特定的内涵与外延，此处用作名词。“政府采购前期准备”意指开展政府采购所需的前期准备工作，但其逻辑起点何在？严格意义上讲，采购人从事政府采购工作的起点应为采购项目的可行性研究，退而言之，也应是政府采购预算编制。而该章第二十八条规范的并非预算编制问题，而还包涵政府采购的政策功能。

　　其次，既设“政府采购前期准备”，是否应相应设置“政府采购后期收尾工作”（如履约验收）专章？这在逻辑上难以自洽。

　　事实上，在第二次征求意见稿中，该章曾定为“政府采购预算和采购需求管理”。单独成章凸显了政府采购预算和采购需求管理的重要性。财政部《政府采购需求管理办法》的出台，抓住了政府采购工作的关键环节，使采购人在落实主体责任上有了明确抓手，与验收环节前后呼应，从根本上解决了政府采购中的诸多突出问题。

　　政府采购预算编制与采购需求管理确属广义上的“政府采购前期准备”，该章七条内容亦主要规范政府采购预算编制、政策功能落实、采购需求管理等事项。建议该章名称恢复为“政府采购预算与采购需求管理”，以突出其核心地位。而该草案也没有穷尽其政府采购前期的主要准备工作。

　　（二）关于“政府采购数字化”

　　随着科技发展和社会进步以及人们观念的更新，“数字化”已逐步被“数智化”所取代。“数智化”不仅涵盖“数字化”的内涵，更涉及大数据、人工智能的深度应用，远非数字化平台运用所能概括。它不仅是数字化平台的建设问题，更是将人工智能嵌入政府采购全流程的问题。建议该章名称修改为“政府采购数智化”，以体现时代特征和技术发展趋势。

　　（三）关于“政府采购当事人”

　　修订草案将采购代理机构继续纳入“政府采购当事人”范畴。从委托代理理论和强化采购人主体责任的角度审视，采购代理机构不应列为政府采购当事人，而应定位为参与人。集中采购机构因法定委托，尚可视为当事人，但社会代理机构作为当事人则缺乏法理依据。若采购代理机构可成为当事人，则评审专家作为采购人或采购代理机构的受托方，在政府采购合同授予过程中发挥关键作用，是否亦应列为当事人？

　　从近年专项检查情况来看，采购人的主体责任意识较为淡薄，采购代理机构反而从幕后走向台前，这对落实采购人主体责任殊为不利。况且，第一条“保护政府采购当事人的合法权益”的立法初衷，在于保护“买卖双方”的权益，而非中介方的权益，这与修订草案第五十九条“双方当事人”的表述亦相契合。

　　建议将该章名称修改为“政府采购参加人”，参加人包括当事人和参与人，其中当事人为采购人与供应商，参与人包括采购代理机构、评审专家、咨询机构及咨询专家以及一切为政府采购服务的专业机构和人员。

　　三、具体条款修改建议

　　（一）关于第一条（立法宗旨）

　　第一条是法的核心价值表述，体现立法所要达到的目标。为突出政府采购作为资源配置手段的重要作用，建议将第一条修改为：“为了规范政府采购行为，提高政府采购绩效，服务经济社会高质量发展，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，推动构建全国统一大市场，制定本法。”

　　修改理由：现行表述未能充分体现政府采购在资源配置中的制度功能和推动全国统一大市场建设的时代使命，修改后可更加完整地涵盖政府采购的经济社会功能，与当前国家战略部署相衔接。

　　（二）关于第四条（工程招标适用法律）

　　从基层实践来看，2002年版该项规定已造成政府采购管理上的诸多混乱（不仅限于基层人员认识水平问题）。这本身是一种“借法”规定，但长期被误解为管理权限问题。

　　“总则”是法的核心和原则性规定，第四条规范的却是采购程序问题，不应置于总则之中，而应放在第四章“政府采购方式和程序”中。建议：一是将第四条内容调整至第四章第二节“招标”中；二是将该内容修改为：“政府采购工程项目采用招标采购方式进行采购的，适用招标投标法所规定的采购程序。”

　　修改理由：如此修改，既可消除人们对政府采购工程管理权的误解，又可明确“招标投标”系采购程序而非管理模式。但长期“借法”终究非长久之计，根本上仍期待在政府采购法中专门规定工程招标采购方式的程序。

　　（三）关于第六条（公平竞争）

　　第六条前半段强调“保障各类经营主体”权益，后半段规定不得非法限制或阻挠“供应商”进入市场。虽两段主旨一致，但“各类经营主体”是否等同于“供应商”？法律用语应避免产生歧义。

　　修改理由：“各类经营主体”与“供应商”在内涵和外延上存在差异，前者范围更广，后者是本法特定法律概念，二者并列使用容易造成适用上的混乱，建议统一表述以保证法律用语的严谨性。

　　（四）关于第七条（全过程绩效管理）

　　“采购”是一个广义概念，预算、需求、履约、验收等均为采购活动的具体环节。将“预算、需求、采购、履约、验收”并列，存在逻辑上的不周延，且过于口语化。建议修改为：“政府采购项目按照预算编制、需求管理、合同授予、履约验收等环节实施全过程绩效管理。”

　　修改理由：原表述将“采购”与其他环节并列，混淆了概念的种属关系。修改后的表述清晰界定了政府采购的完整链条，符合全过程绩效管理的专业逻辑。

　　（五）关于第九条（集中采购目录）

　　该条整体逻辑性不强，语言过于口语化。建议修改为：“国务院定期制定并公布集中采购目录、政府采购限额标准和招标采购数额标准。国务院可以授权省级人民政府依据实际情况分别制定政府采购限额标准和招标采购数额标准。”

　　修改理由：保留招标采购数额标准，是为防止滥用招标采购方式，避免行政资源和采购成本的浪费。同时明确授权规则，使中央与地方在标准制定上的权限划分更加清晰。

　　（六）关于第十四条（采购人范围）

　　建议增加第二款：“国务院可以依据政府采购改革与发展实际，适时调整采购人的范围。”

　　修改理由：增加此款旨在保持法律适用的灵活性和前瞻性，为加入《政府采购协定》（GPA）谈判及未来政府采购范围的调整预留制度空间，避免频繁修法。

　　（七）关于第十八条（供应商禁入）

　　建议将“不得”修改为“不能”。

　　修改理由：“不能”更能体现主动禁止其参与的立法态度，在法理上强调客观不能而非主观不为，法律约束力更强。

　　（八）关于第三章的章节顺序

　　按照政府采购的基本操作流程，应先编制预算，在预算编制过程中初步考虑政策功能的落实，再确定采购项目需求，编制采购实施计划，最后进入合同授予环节。建议第二十九条调整为第二十八条。

　　修改理由：条款顺序应与实际操作流程相匹配，使法律文本的逻辑与实务逻辑保持一致，便于采购人遵照执行。

　　（九）关于“采购需求”相关表述

　　“采购需求”是专业术语，系“采购项目需求”的简称，不能简称为“需求调查”等。第三十条及其他条款中直接称“需求调查”不够严谨，应为“采购需求调查”。

　　第三十条关于征求意见的规定，建议修改为：“政府采购向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当在省级以上政府采购监督管理部门指定的媒体上或者服务对象已知或共知的媒体上就采购需求征求服务对象和社会公众的意见。”

　　修改理由：原表述中“需求调查”系简称，在法律文本中不应使用缩略语。“征求意见”的渠道应同时涵盖法定指定媒体和服务对象可触及的媒体，以确保公众参与的有效性和便利性。

　　（十）关于第三十一条（最高限价）

　　建议修改为：“……在预算金额内合理设置采购项目最高限价，……”。

　　修改理由：增加“项目”两字，前后词汇保持一致。

　　（十一）关于第三十四条（采购文件编制）

　　建议增加“支付的相关规定”。

　　修改理由：支付形式和支付时间直接影响供应商的资金周转和投标报价策略，是供应商决定是否参与投标以及报价高低的重要考量因素，应在采购文件中予以明确。

　　（十二）关于第三十五条（采购方式）

　　建议修改为：“政府采购应当采用以下采购方式：”同时，该条“采购人可以采用资格预审办法对潜在供应商进行资格审查”的规定，在采购活动中增加了一道程序，延长了采购周期。目前公开招标采购方式普遍采用资格后审，建议删除该款规定。

　　修改理由：资格预审在现行实践中已较少采用，保留该规定不仅增加采购环节和时间成本，也与实际做法脱节。

　　（十三）关于第三十八条（采购终止）

　　“终止”是指采购项目不再进行，如第五款“因重大变故，采购任务取消”即属此类。而“采购人应当终止采购活动，及时发布终止公告”的情形，多数属于采购项目暂时停止，应为“中止”行为。另，“二家”一词建议改为“两家”。

　　修改理由：终止与中止在法律上含义不同，终止指终结且不再恢复，中止指暂停并可重启。实践中因有效供应商不足三家等情况停止采购活动，后续往往重新启动采购，应属中止。用词准确关系到后续法律程序的适用。

　　（十四）关于第三十九条（评审工作停止）

　　该条款要求评审委员会发现采购文件存在重大缺陷等问题时应当停止评审工作，但停止评审之后的后续处理——是报告政府采购监督管理部门，还是要求采购人、采购代理机构修改采购文件——缺乏完整的闭环规定。“采购人发现资格性审查、客观分打分等存在错误的，可以要求评审委员会对评审结果进行复核”，此处所指是评审现场还是事后的纠正，不够明确。“客观分打分”建议修改为“客观分评审”。

　　修改理由：程序规定必须有始有终，仅规定“应当停止”而未明确后续处置路径，导致实际操作中无所适从。同时，“客观分打分”为口语化表达，法律文本应使用“客观分评审”。

　　（十五）关于第四十三条（招标方式适用）

　　该条“无需与供应商协商谈判”的表述容易造成认识混乱。建议修改为：“采购项目的采购需求完整、明确，能确定详细规格或具体要求，预算金额达到了招标采购数额标准的货物、工程和服务，应当采用招标采购方式进行采购。”

　　修改理由：原表述以“无需协商谈判”作为招标适用条件，逻辑本末倒置。招标适用与否应当基于需求明确程度和预算规模，而非是否需要谈判。

　　（十六）关于第四十四条（邀请方式与开标）

　　第四十四条及其他条款中“采购人依照本法规定的方式邀请供应商参与投标”的“方式”与“采购方式”容易混淆，建议改为“方法”。

　　关于“开标”的规定存在线上线下模式混用的问题——投标截止时间后立即开标系线下模式，供应商解密投标文件系线上模式，线上模式无需工作人员公开主要内容，由程序自动完成。“工作人员”的指向亦不明确，是指采购人或采购代理机构工作人员，还是公共资源交易中心工作人员？

　　关于定标，若无中标候选人“排序”之规，则可能意味着“评定分离”或采购人自行在中标候选人中选择。

　　修改理由：电子采购已全面推行，法律条文应兼顾线上线下不同场景，明确各环节的责任主体和操作要求，避免因规定不清晰导致实际执行中的争议。

　　（十七）关于通知未中标、成交供应商

　　应强调为“书面通知”。

　　修改理由：书面通知是法定的有效告知形式，既便于供应商依法行使救济权利，也便于保存证据，避免口头通知引发的争议。

　　（十八）关于第四十八条（询价报价）

　　“供应商报价”一词建议修改为：“参与询价的供应商按照询价通知书的约定进行报价；供应商的报价应当向所有参与询价的供应商公开。”此处有三点需注意：一是招标文件和询价通知书均属要约邀请，系约定而非规定；二是前后两部分分别规范供应商和采购人，应用分号分隔；三是“供应商的报价”与“供应商报价”含义有别，前者指报价结果，后者指报价行为。

　　修改理由：修正用词可使法条对询价报价程序的规定更加精确，避免因用词含混导致对权利义务的理解产生偏差。

　　（十九）关于单一来源采购的审批权限

　　2002年版《政府采购法》及其实施条例规定，预算金额在公开招标数额标准以下的采购项目采用单一来源采购方式且符合条件时，由主管预算单位批准；达到公开招标数额标准的，方由同级政府采购监督管理部门批准。修订草案将所有单一来源采购（包括首次采用和其他采购方式失败后改用）均需同级政府采购监督管理部门批准。

　　修改理由：此规定将大幅增加监管部门的审批工作量，降低政府采购工作效率，且与简政放权的改革方向不尽一致。建议维持现行“小额由主管预算单位批准、大额由监管部门批准”的分级审批模式。

　　（二十）关于第五十五条（合同签订）

　　为避免歧义，建议修改为：“采购人应当依据采购文件的约定和中标、成交供应商的投标、响应文件的承诺签订政府采购合同。”

　　修改理由：合同签订应当基于双方在采购过程中的真实意思表示，即采购文件的要求和供应商的响应承诺，修改后的表述明确了合同签订的依据，体现了合同双方的对等关系。

　　（二十一）关于第五十八条（合同金额表述）

　　第五十五条规定合同相关要求时使用“价款或者报酬”，第五十八条使用“合同金额”。

　　修改理由：同一部法律中对同一概念使用不同表述，影响法律文本的严谨性，建议统一。

　　（二十二）关于第五十九条（合同变更、中止或终止）

　　建议在此条中增加：“当政府采购监督管理部门或其他监督管理部门认为合同的继续履行将损害国家利益和社会公共利益时，可以要求政府采购合同双方当事人变更、中止或者终止合同。”

　　修改理由：这既是监督管理部门的法定权利，也是其对国家和社会应尽的义务。在涉及国家利益和社会公共利益的情形中，监管部门不能仅依赖当事人主动提出，应当具有主动介入和处置的权力。

　　（二十三）关于第六十条（验收不合格）

　　建议修改为：“采购项目验收不合格的……。”

　　修改理由：建议明确后文逻辑。

　　（二十四）关于第七十七条（监督检查内容及顺序）

　　一是关于排序，应根据检查内容的重要性和采购程序来排列，第七款内控制度的检查应提前至第二款位置。二是第二款和第三款存在内容交叉或重叠。“项目预算”一词系首次出现，是否为采购项目预算金额？此项检查应针对采购人的所有政府采购项目预算，建议使用“政府采购预算”；“预算金额”则指单个采购项目的预算。

　　对政府采购全过程的监督检查，不应起始于采购文件编制，还应包括采购需求的确定、采购实施计划的制定、采购意向公开等环节。采购文件编制仅是合同授予阶段的一部分，合同授予阶段还包括委托事项（自行组织采购除外）、信息发布、投标响应、评审组织、质疑投诉、合同签订、履约验收、绩效评价、资料保存等。

　　修改理由：检查内容的排序应当体现各环节的重要性和检查的逻辑顺序。用词应前后统一，避免同一概念多种表述。

　　（二十五）关于第七十八条（监管部门不得参与采购活动）

　　“采购活动”是一个广义概念，包括一切与政府采购有关的行为。严格而言，政府采购监督管理部门对单一来源采购的审批，亦属“参与”了“政府采购项目的”“采购活动”。此处所要表述的是监管部门不得直接参与确定供应商的“买卖双方”具体活动。建议修改为：“政府采购监督管理部门不得参与政府采购项目的合同授予活动。”

　　修改理由：“采购活动”外延过宽，将监管部门依法履行审批职能也涵盖其中，造成法律条款的自相矛盾。限定为“合同授予活动”，既明确了禁止参与的具体范围，又与监管职能相区分。

　　（二十六）关于第七十九条（从业人员专业要求）

　　该条涉及对从业人员的专业要求，属于原则性规定。

　　修改理由：建议调整至“总则”部分，以体现从业人员专业能力建设在政府采购制度中的基础性地位。

　　（二十七）关于第八十四条（信息共享与线索移送）

　　建议修改为：“政府采购监督管理部门及国家有关监督管理部门应当按照规定及时共享信息、移送线索。”

　　修改理由：增加“及时”二字，强调信息共享和线索移送的时效性要求，有利于形成监管合力。

　　（二十八）关于第八十七条和第八十八条（罚款规定）

　　两条款均规定对采购人、集中采购机构及其工作人员违法行为的罚款。一是对工作人员罚款应规定具体数额标准。二是采购人和集中采购机构作为预算单位，其经费来源为财政拨款，罚款来源何在？采购人严格按年初部门预算执行，并无此科目。罚款系财政资金，从左口袋放入右口袋，惩戒意义有限。建议明确罚款对象为工作人员。

　　违规情形应尽可能详尽列举，虽第八十七条设有兜底条款，仍建议尽可能明确。建议修改为：

　　1.未执行政府采购法律法规的；

　　2.未依法落实政府采购政策的；

　　3.未制定或者未执行政府采购内部控制管理规定的；

　　4.未编制政府采购预算或未严格按照批准的预算执行的；

　　5.未依照本法规定在指定媒体上发布政府采购信息的；

　　6.未依照本法规定公开采购意向的；

　　7.未依照本法规定编制采购需求和制定采购实施计划的；

　　8.未依照本法规定选择政府采购方式或未按照采购方式规定的程序进行采购的；

　　9.未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的；

　　10.应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的；

　　11.未执行有关部门采购标准或擅自提高采购标准的；

　　12.以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；

　　13.对供应商的质疑逾期未作处理的或拒绝配合政府采购投诉处理部门投诉处理的；

　　14.与其他政府采购参加人相互串通破坏政府采购活动公平竞争的；

　　15.在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；

　　16.泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私或泄露尚未公开的采购项目情况的；

　　17.中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同或未按规定的时间签订合同或在签订合同时提出其他不合理的附加条件的；

　　18.强制要求中标、成交供应商分包履行或给中标、成交供应商指定产品、分包供应商的；

　　19.违法擅自变更、解除或终止采购合同的；

　　20.未依照国家标准及采购文件规定和合同约定对供应商进行履约验收的；

　　21.未依照本法规定对政府采购实行绩效评价的；

　　22.未依法妥善保存采购文件资料，或违法伪造、变造、隐匿、销毁采购文件资料的；

　　23.拒绝有关部门依法实施监督检查的，或在有关部门依法进行的争议处理、监督检查中提供虚假情况的；

　　24.未执行本法其他有关规定的。

　　修改理由：罚款对预算单位缺乏实质惩戒效果，应聚焦于对直接责任人员的经济处罚。违法行为列举应当全面覆盖政府采购全流程，避免因规定不明导致实践中对违法行为认定标准不统一。明确而详尽的法律责任条款，有助于形成有效威慑，规范采购行为。

　　（二十九）关于第九十二条（供应商处罚）

　　对供应商严重违法行为的罚款，是以采购最高限价还是合同金额为标准，抑或以供应商自己的报价为标准？建议进一步明确。为防止供应商的法定代表人或实际控制人被处罚后“另起炉灶”重新参与政府采购活动，建议对严重违法和多次违法的供应商相关责任人员增设禁业处罚。第九十四条的规定，应明确为在全国范围内禁止参加政府采购活动。

　　修改理由：罚款基准不明确将导致执法标准不统一，影响法律适用的公平性。增设个人禁业处罚，可有效防止违法供应商通过变更主体方式规避处罚，增强法律的威慑力。

　　（三十）关于第九十三条（程序问题）

　　该条涉及采购程序问题，不应置于监督检查章节。

　　修改理由：建议调整至第四章“政府采购方式和程序”，使其归属与内容相匹配。

　　（三十一）关于第九十七条（民事责任）

　　若简单使用“政府采购当事人”，易产生理解偏差。

　　修改理由：建议区分使用“政府采购当事人”与“政府采购参加人”的概念，使民事责任主体的界定更加准确。

　　四、建议增加的内容

　　（一）国家安全审查

　　政府采购实行国家安全审查是国际通行做法，是落实总体国家安全观的重要举措。建议增加：“国家建立政府采购安全审查制度，具体内容由国务院另行规定。”

　　增设理由：建立政府采购国家安全审查制度，既符合国际规则要求，也是维护国家安全的现实需要。在基础法律中确立这一制度，为后续制定具体规则提供上位法依据。

　　（二）行业协会条款

　　依据党中央、国务院关于行业协会商会改革发展的意见，政府采购行业协会的发展是大势所趋，也是落实《深化政府采购制度改革方案》的具体措施。建议增加：“政府采购协会是政府采购行业的自治和自律性社会组织，依照法律、行政法规和协会章程开展活动。”

　　增设理由：明确政府采购协会的法律地位，有利于发挥行业协会在行业自律、专业培训、标准制定等方面的作用，完善政府采购治理体系。

　　（三）采购代理机构专业化发展

　　推动采购代理机构走专业化道路是《深化政府采购制度改革方案》的明确要求。建议在修法中增加相关规定，或在实施条例中予以明确，与行业协会条款前后呼应。建议增加：“国家鼓励采购代理机构走专业化道路。”

　　增设理由：以法律形式确立对采购代理机构专业化发展的导向，有利于提升代理服务质量和行业整体水平，推动行业优胜劣汰。

　　（四）采购方式的界定

　　建议增加对各类采购方式的明确界定。

　　增设理由：各类采购方式的适用条件和程序虽有规定，但对其基本内涵和适用场景的明确界定有助于采购人准确选择采购方式，减少实践中的理解偏差。对采购方式的界定是法律内容的基本要求，不可放在政府采购法实施条例中

　　（五）数字化相关条款

　　建议在“政府采购数字化”章节中增加以下内容：一是“以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为本法规定的书面形式。”二是“政府采购档案可以采用电子档案方式保存，电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”

　　增设理由：电子采购全面推行后，数据电文和电子档案的法律效力亟需在法律中予以明确。这既是对《电子签名法》相关规定的衔接，也为电子采购全流程提供了法律保障。

　　（六）公共资源交易中心的定位

　　目前全国各地普遍存在“公共资源交易中心”这一特殊机构，在政府采购活动中承担进场交易和采购活动服务职能，有的还行使管理职能、运营信息化平台，甚至行使监督管理职能（如远程异地评标主审）等。此类机构是改革探索的产物，在政府采购法律体系中却缺乏明确的法律定位。

　　增设理由：公共资源交易中心在政府采购活动中实际行使着重要职能，但其法律地位、职能边界和管理方式均缺乏法律依据，导致实践中职能交叉、权责不清等问题频发。建议修法时对其法律地位、职能边界和管理方式进行明确规范。