探讨修法的思路演变历程及改革创新亮点
2026年07月21日 09:59 来源：中国政府采购报 【打印】 
■ 赵国文
2026年6月，十四届全国人大常委会第二十三次会议对《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）进行了审议，并向社会公开征求意见。笔者认为，修订草案是我国政府采购制度改革历程中一次系统性、整体性的制度升级，既守住了政府采购工作须遵循“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”的核心立法原则不变，也针对工作实践中长期存在并困扰从业人员多年的众多突出问题作出了不少突破性创新和调整，可谓亮点突出。
修订思路的演变历程
众所周知，现行政府采购法于2002年6月29日通过，自2003年1月1日起施行。20多年来，除了2014年8月对个别条款进行了小修小补外，政府采购法未得到过系统性、全面性修订。随着我国政府采购事业不断向纵深发展，各种新情况新问题不断涌现，原有制度规则逐渐显现出与实践发展不相适配之处。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议通过《深化政府采购制度改革方案》，将深化政府采购制度改革上升到推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。可以说，对政府采购法进行全面修订，已具备充分的现实必要性与时间紧迫性。
在笔者看来，政府采购法修订思路的演变和最终趋于确定大致经历三个阶段。
第一阶段，通过部门规章等形式拾遗补阙。在政府采购法施行初期，为指导采购人和采购代理机构开展工作，财政部先后出台了多个部门规章和政策性文件，针对货物服务招标、投诉处理、信息公告、非招标方式采购等作出细化规范。2015年，政府采购法实施条例出台，进一步对上位法中较为原则的条款进行了补充细化。这种循序渐进通过下位规则打补丁的修法思路，是特定阶段回应实践需求的稳妥选择，既在一定程度上填补了早期立法的规则空白，也维持了法律本身的稳定性，为政府采购市场的逐步培育和规范发展提供了稳定的制度框架。然而，补丁式的规则修正路径，也逐渐带来了规则层级偏低、规则之间衔接不畅、核心制度性问题无法得到根本性解决等弊端。随着实践发展对制度供给的要求不断提升，启动全面系统的上位法修订就成为必然。
第二阶段，初步启动全面修法工作。在2014年完成政府采购法小修改之后，全面启动修法的相关准备工作已逐步提上日程。这一时期恰逢我国与世界贸易组织就加入《政府采购协定》进行谈判的关键节点。此外，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对构建全国统一大市场作出全面系统部署。因此，2020年和2022年推出的两版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案征求意见稿）鲜明体现出当时的时代特色。
第三阶段，出台趋于成熟和完善的修订草案。2020年版和2022年版修订草案征求意见稿对原有法律框架的大胆突破、各项改革措施的积极试水，为修订草案奠定了扎实基础。笔者认为，修订草案在保持改革方向不变的前提下，对内容作出了不少务实调整，制度设计更加贴合我国政府采购实践的现实需求，整体框架与核心规则都已趋于成熟。
系统修订的突破创新
修订草案立足于“推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”总目标，在立法宗旨、采购范围、数字化采购等方面作出很多创新。这些突破创新直击当前政府采购实践中的痛点、堵点，为政府采购事业高质量发展注入了新的制度动力。
——立法宗旨发生质的改变。一是将“提高政府采购资金的使用效益”表述改为“提高政府采购绩效”。从“使用效益”到“绩效”的调整，覆盖范围更广，也更符合当前我国财政管理从“重投入”向“重绩效”转型的整体要求，更与后文中“全过程绩效管理”要求相呼应，契合政府采购制度在当前经济社会发展阶段的功能定位。二是新增“促进全国统一大市场建设，服务经济社会高质量发展”的内容，将立法宗旨从运行规范的微观层面提升到服务国家发展战略的宏观层面。这一调整既回应了当前我国市场经济体制改革的核心方向，也明确了政府采购制度在新发展阶段的功能定位。政府采购不仅仅是节约财政资金、规范采购行为的管理制度，更是推动市场整合、引导产业发展、服务高质量发展的重要政策工具，为后续各项具体制度的落地实施指明了根本方向。
——对政府采购范围进行调整。一是资金来源由原来的“财政性资金”调整为“预算资金”。“预算资金”直接以纳入预算管理作为判定标准，边界清晰，更便于实践中判定监管范围，与预算法相衔接，契合当前我国全口径预算管理的改革要求。二是取消了“集中采购目录以内的或者采购限额标准以上”的边界。只要符合采购主体、资金来源、采购标的三个核心要件，就属于政府采购范畴，都应当适用政府采购法，不再以是否达到限额标准、是否纳入集中采购目录划分适用范围。笔者认为，集中采购目录和限额标准只是区分集中采购和分散采购的管理标准。这一调整将原来集中采购目录以外、限额标准以下的小额零星采购纳入了监管范畴，从制度层面填补了这类采购的监管空白。
——对供应商管理宽严相济。一是放宽供应商参与政府采购活动的准入限制。比如，将供应商参加政府采购活动应具备特定条件修改为不得具有特定情形，由正面准入制调整为负面清单制；以联合体形式参加政府采购的，从参加联合体的供应商均应具备资格条件调整为联合体整体应当满足采购项目的全部要求即可。这些转变大幅降低了供应商的准入门槛，只要不存在法定禁止情形，就可以平等参与政府采购活动，避免了正面条件设定可能带来的不合理限制，更有利于保障供应商平等参与竞争，契合建设全国统一大市场、破除市场准入壁垒的要求。二是对供应商违法行为加大惩处力度。比如，对经常遭受诟病的“零报价”“1分钱报价”问题，修订草案规定，供应商报价明显低于采购最高限价或者其他供应商有效报价，可能影响履约的，评审委员会应当要求其对报价合理性提供必要的证明材料；经评估后，认为报价无法保证采购标的质量或者无法履约的，应当认定其投标、响应无效，遏制无底线低价竞争对政府采购市场的损害。此外，修订草案对供应商违法行为的罚款金额从采购金额千分之五以上、千分之十以下调整为采购最高限价或者合同金额百分之五以上、百分之十以下。这种宽严相济的管理思路既给了供应商更广阔的参与空间，也划定了行为红线，提高其违法违规成本，推动政府采购市场健康良性发展，实现“留住守信合规主体、清退违法失信主体”的市场净化效果。
——采购方式和采购程序更贴合实际。一是将公开招标和邀请招标两种采购方式合并为招标，不再将公开招标作为主要采购方式，明确采购人应当根据法定适用情形和采购需求特点选择采购方式。这一改变理顺了不同采购方式的适用逻辑，打破了过往“应以公开招标为主要采购方式”的刚性约束，把选择采购方式的自主权还给采购人。二是重新梳理了竞争性谈判方式的程序。现行政府采购法要求先成立谈判小组，再制定谈判文件，然后由谈判小组从符合资格条件的供应商名单中确定不少于3家供应商参加谈判。笔者认为，这一程序设置与实际操作脱节，存在很多实际问题。比如，谈判小组这么早就成立，是否存在专家名单泄露风险；未明确谈判文件的制定主体是采购人、采购代理机构还是谈判小组；谈判小组以何种方式确定哪3家供应商参加谈判。而修订草案明确，由采购人制定谈判文件，再由采购人邀请谈判供应商，最后由采购人根据谈判小组推荐的成交候选人名单确定成交供应商。总之，由采购人承担竞争性谈判工作的主体责任。这样的程序设计更符合实践中的操作逻辑，大大降低了程序层面的合规风险。三是进一步优化采购周期。修订草案根据采购方式的不同，设置不同的等标（响应）期。在2020年版和2022年版修订草案征求意见稿中，招标等标期曾被允许缩短至不少于10日，但修订草案最终还是与现行政府采购法一致，规定不少于20日；竞争性谈判响应期延长为不少于10日，应当是融合了竞争性磋商方式的相关要求；询价响应期不少于3日，略短于原来的3个工作日。这种差异化设置更符合不同采购方式的流程特点，既保证了供应商有充足的时间准备投标（响应）文件，保障供应商的参与权利，也在保障程序合规的前提下压缩了不必要的采购时长，更好地平衡了采购效率与采购公平之间的关系。
——全面规范政府采购数字化建设。笔者认为，修订草案最大的亮点就是为政府采购数字化建设设立专章，从功能定位、数据标准、设施建设、保障公平竞争、安全责任和监管责任等方面提出具体要求。比如，由国务院政府采购监督管理部门制定全国统一的政府采购电子交易规范和数据标准，有利于保障数据互联互通，从制度层面避免了地方各自为政、形成“数据孤岛”的问题；规定不得利用数据资源、算法技术、平台规则等，限制或者排斥潜在供应商，守住了公平竞争的底线；明确平台运营者应当采取必要的技术措施，对网络安全、数据安全和个人信息进行保护，为政府采购数字化转型筑牢了安全防线。这一专章填补了数字化时代政府采购领域的制度空白，也为未来政府采购数字化转型提供了清晰的规则指引。
——理顺政府采购前期准备工作。在2020年版和2022年版修订草案征求意见稿中，对于采购前期准备要求，其实已经通过政府采购政策、采购需求管理等章节予以体现，但较为分散。修订草案通过“政府采购前期准备”专章，将分散在不同章节的前期准备相关要求整合起来，按照执行采购政策、进行预算编制、确定采购需求、设置最高限价、实施采购计划、公开采购意向、编制采购文件的顺序，对政府采购前期准备工作流程进行梳理，确立了“先编采购预算、再定采购需求”的制度逻辑。这一要求让采购前期准备各环节都有章可循，既强化了采购前期准备的规范性，也能从源头减少后续采购流程中可能出现的需求调整、质疑投诉等问题，从而提升政府采购活动的运行效率。
总之，政府采购法的修订工作经历了较为漫长的时间，修订思路随着深化政府采购制度改革工作的不断推进而逐步清晰。在修法初期，修订思路侧重解决法律规则与采购实践脱节的问题，主要围绕实践中的具体争议填补规则空白。随着改革的不断深化，修订思路逐步从“补漏”转向“系统重构”，总结吸收多年改革的实践经验，将成熟的改革成果上升为法律制度。修订草案最终形成了“坚持问题导向、落实改革要求、兼顾稳定性与前瞻性”的修订思路，既保持了原有法律框架的稳定性，保留核心立法原则与基本制度框架，又针对突出问题作出调整回应，为未来政府采购改革发展预留制度空间。笔者相信，待政府采购法修改完成后，必将进一步规范政府采购行为、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益，为建设公平竞争、统一开放的政府采购市场提供更加坚实的法治保障。
（作者单位：江苏省政府采购中心）
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