参与嘉宾

　　中国人民大学公共管理学院教授 王丛虎

　　中央财经大学财政税务学院教授 姜爱华

　　国际关系学院教授 赵 勇

　　长春理工大学法学院教授 王 平

　　中国政法大学法与经济学研究院副教授 谢尧雯

　　■ 本报记者 彭勇琪 熊诗怡

　　授予中小企业合同金额占比近七成，节能节水产品采购规模同类占比超九成，采购脱贫地区农副产品超100亿元......记者翻开2025年全国政府采购“账本”，政策功能的分量清晰可见。财政部近日公布的2025年全国政府采购简要情况显示，全国政府采购规模达33212.96亿元，继续保持高位运行；货物、工程、服务占比分别为23.95%、39.28%和36.77%：公开招标规模占77.49%，占据主导地位。规模平稳的表象之下，政府采购结构与质效的变化更值得细读。为帮助读者读懂这份“账本”，《中国政府采购报》记者特邀业内专家对这些重点数据进行解析，以飨读者。

　　采购规模平稳运行

　　结构持续优化值得关注

　　王丛虎：从数据上看，3.3万亿元量级的采购规模仍处于高位，是国内规模最大的公共消费市场之一，依然具备强大的市场引导作用。当前我国经济社会已进入高质量发展阶段，评价政府采购不能仅从数量这一维度分析，而要综合考量其资金绩效和政策功能。从这一角度看，2025年政府采购规模是财政可持续发展前提下的合理水平。

　　姜爱华：2025年一般公共预算支出较上年增长1.0%，财政支出增速放缓，政府采购规模走势总体趋稳。进一步看，地方政府压减非必要工程类支出，将有限资金更多向民生等领域倾斜，以保障社会民生稳定。这一做法与2025年《政府工作报告》提出的“坚持政府过紧日子”以及《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》提出的“落实党政机关坚持过紧日子”的要求是一致的。

　　谢尧雯：政府采购规模的变化，应当结合采购结构调整和制度改革综合分析。从采购规模构成来看，相较于2024年，工程类采购金额减少，服务类采购金额增加，货物类采购基本保持稳定。这一变化与工程建设项目的实施进度、财政预算安排及新增建设需求有关。随着部分建设项目建成投入使用，采购需求逐步从基础工程建设转向重点设施维护、信息系统运维和其他专业服务，政府采购的重点和需求结构会随之调整。

　　此外，政府采购法治化水平持续提高，有助于提升公共资金的配置效率。近年来，财政部门持续加强政府采购监管，加大监管资源投入。通过投诉处理、举报核查、监督检查等方式强化执法监督，并会同有关部门开展政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治以及采购代理机构监督检查等工作。监管力度的加强，不仅有助于及时发现和纠正违法违规行为，而且能推动采购人更加重视采购需求编制的合理性以及采购绩效，减少重复采购和低效支出，提高市场竞争的充分性和采购资金的使用效益。

　　赵勇：整体而言，规模之外，采购结构的持续优化才是更有价值的变化信号。当前，政府采购改革已经从过去重在“建框架、补短板”的初始期，进入聚焦“破藩篱、促融合”的攻坚期。财政管理理念持续深化，各级预算单位在编制需求、核定预算时也会更加审慎，不仅要优化支出结构，更要看到“真金白银”投入的效果。政府采购正在从保障政府运行物质基础的一项手段，升级为提升政府治理效能的重要支撑。

　　服务类占比稳步提升

　　需求与产业升级双轮驱动

　　赵勇：政府采购规模中服务类占比逐年提升，是多重因素共同作用的结果。从需求侧看，这标志着政府履职方式正加速从“传统管理型”向“现代服务型”转变，这与全球政府治理变革的趋势相一致。随着经济社会发展，政府自身运作和公共服务供给越来越依赖专业化的外部服务。它能帮助政府提升决策科学性和管理精细化水平，是推进治理能力现代化的内在要求。从供给侧看，这是我国经济结构优化、第三产业特别是现代服务业蓬勃发展的直接体现。服务类采购规模的增长，为这些高附加值产业提供了稳定且规模可观的市场需求，形成了公共财政与产业升级的良性互动。

　　王平：《政府购买服务管理办法》明确，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，如养老、社会工作、公共文化等适宜通过市场化方式提供的公共服务，以及物业、维修、咨询等辅助服务。这类服务具有持续供给需求，往往需要按年度或一定周期连续采购。采购需求的组织方式也相应由单项资产购置，转向按功能、使用期限和服务效果购买。在具备适用条件时，以服务方式获取运维或技术支持，有助于减少一次性资产配置的压力。

　　王丛虎：这一数据变化是近年来政府采购由“工程驱动型”向“服务驱动型”转型的趋势信号。其中，数字政务与新基建带来的购买增量是主力。随着新质生产力培育发展，相关领域投入持续加大。比如，对于政务云、大数据平台、城市大脑、医疗信息化、教育数字化等数字政府和新型基础设施项目，其采购形态更多以服务类形式出现，这也是拉升服务类采购增量的重要原因。技术服务、咨询服务、运营服务等行业多以中小微企业为主体。随着政府采购政策功能持续强化，预留份额、价格扣除等措施推动服务类采购进一步向中小企业倾斜。此外，民生领域的投入也在持续增加，购买公共卫生服务、社区治理、法律援助、检验检测等服务类采购数额大幅增加，事业单位改革和后勤服务社会化，也释放了大规模的服务类采购需求。

　　谢尧雯：服务类采购规模的持续增长，对政府采购的合同履行管理和绩效评价提出了更高要求。服务质量往往难以通过事先确定的技术指标充分衡量，实际效果也更加依赖供应商在合同履行过程中的持续投入和服务表现。特别是数字政府服务采购，具有技术迭代快、需求不确定性高等特点，采购人难以准确评估技术方案和实施成本，信息不对称问题较为突出。系统兼容性要求和数据迁移成本还可能导致对既有技术供应商的长期依赖。因此，需要进一步完善采购需求管理，以功能和服务效果而非特定技术方案确定采购需求；健全验收和履约评价机制，将服务质量、系统运行效果等纳入考核；在合同中明确数据安全、系统兼容、技术接口和退出移交等责任，防止重复建设和供应商锁定。

　　分散采购占比上升

　　需求适配提质增效

　　谢尧雯：集中采购与分散采购具有不同的效率优势，核心在于规模经济与信息成本之间的权衡。集中采购通过汇集同类需求，扩大采购规模，增强议价能力，分摊采购组织成本，适合标准化程度较高、需求相近的品目。随着公共服务专业化、数字政府建设和科技创新发展，专业设备、信息技术和服务等采购项目不断增加。而分散采购的突出特点是，采购需求往往与具体使用场景密切相关，技术性能、服务质量及后续维护等要求难以完全标准化。由采购人自己组织开展采购，或委托代理机构采购，这样增大了采购人的自主权，能满足采购人对及时性和多样性的需求。

　　姜爱华：分散采购的上升趋势与前期集中采购目录“瘦身”改革有着密切关系。集中采购目录范围收窄，使得部分原来必须进行集中采购的项目进入到分散采购范围。同时，这一变化也与近年来在政府采购制度改革中持续强化采购人主体责任、依法赋予采购人更大的自主权相关。

　　王平：当前，专业化、差异化的采购需求不断增加。同时，不同单位的信息技术、咨询、设施维护等项目，在技术要求、履约地点和服务上往往差异较大。在这一背景下，分散采购更具优势。电子化交易和采购代理服务逐渐完善，也有助于降低单位独立组织采购的成本。

　　赵勇：分散采购比重的提升，得益于公开程度和技术进步带来的监督方式转变与监管能力提升。全流程电子化采购的普及，使采购信息高度透明、采购行为全程留痕；大数据、人工智能等技术的应用，推动监管部门从“以程序性审查”为主，转向“基于数据的风险识别和精准监管”。“互联网+监管”模式的逐步成熟，为采购人放权提供了技术保障，使监管能力与采购自主权得以同步提升。这表明，我国政府采购管理正逐步从“重程序、强集中”的管控模式，向“重结果、明责任”的现代治理模式转型。

　　公开招标仍占主导

　　采购方式更加注重适配性

　　赵勇：公开招标以77.49%的占比稳居主导地位，这说明在市场竞争充分、需求明确、金额较大的项目中，公开招标仍然是采购人、监管部门乃至社会公众公认最能兼顾公平与竞争的采购方式。

　　王丛虎：一方面，随着各项整治力度加大，采购人内控管理更加严格，一些原本打算以“化整为零”规避公开招标的项目依法回归公开招标渠道。另一方面，随着电子卖场监管力度加大，部分原本通过电子卖场直接采购、未纳入公开招标的项目，被重新规范纳入公开招标或框架协议采购范畴，压缩了采购的“灰色空间”，提高了公开招标的占比。

　　王平：框架协议采购主要用于技术、服务等标准明确、统一，需要重复采购的货物和服务。其适用范围具有明确边界，主要面向小额零星采购。这类采购单笔金额较小，按采购金额计算的占比相对不高，但订单笔数和使用覆盖面较大，往往对应较多的成交订单和较广的基层使用面。因此，评价其实施成效不宜仅看采购金额，要综合考察入围品目覆盖、成交订单数量、采购周期、实际成交价格和履约质量等。

　　谢尧雯：我国目前形成了适应不同采购需求的多元化采购方式体系。不同采购方式在竞争程度、信息获取和交易成本等方面各具特点，其制度优势和适用条件也有所不同。采购方式选择的核心，是根据采购标的的特点和市场条件，在法定范围内选择能够以合理成本实现有效竞争和采购目标的交易机制。公开招标作为目前法定的主要采购方式，长期占据主导地位。单一来源采购占比下降，反映出对非竞争性采购方式的审慎适用。部分项目缺乏可替代供应商，或者更换供应商的技术适配和转换成本较高。但由于缺少市场竞争的价格发现和行为约束机制，这类采购更容易面临信息不对称、供应商议价能力过强及长期依赖等风险。因此，单一来源采购需要通过严格的适用条件、必要性论证、价格协商和成本核算等机制，来弥补市场竞争约束的不足。

　　政策功能持续发挥

　　更加注重实际成效

　　谢尧雯：目前，我国已逐步形成多元化的政府采购政策工具包，包括采购份额预留、价格评审优惠、强制采购和优先采购等措施；通过采购需求和技术标准，引导产品供给；通过合同融资、合作创新采购等方式改善交易条件、促进技术创新。其中，扶持中小企业发展、支持乡村振兴和支持绿色发展，主要采用采购份额预留、评审优惠和优先采购等政策性支持措施。其共同特点是在采购合同授予环节，适当提高这类主体或产品获得采购合同的机会，通过实际采购需求形成市场激励。这是因为中小企业和欠发达地区经营主体往往面临较高的市场进入成本，而绿色产品的环境效益难以充分体现在市场价格中。通过适当的采购倾斜，有助于改善市场竞争条件、弥补市场激励不足，促进企业发展和技术进步。2025年全国政府采购数据充分表明，政府采购政策的作用不仅体现为采购合同和市场机会的分配，更在于通过政府采购需求完善市场激励机制、引导资源配置，在实现采购目标的同时促进经济社会发展。

　　王丛虎：总体上看，当前政府采购政策功能已经形成常态化落地、指标化考核、多赛道协同的格局，支持乡村振兴、扶持中小企业、绿色采购三大板块成效显著。在支持乡村振兴方面，依托政府采购脱贫地区农副产品政策机制，各级预算单位按不低于10%的比例预留年度食堂食材采购份额，通过脱贫地区农副产品网络销售平台“832平台”采购脱贫地区农副产品超过100亿元。作为连接供需的交易载体，“832平台”将政府消费需求直接对接到脱贫地区农副产品，是需求侧帮扶的典型形式。它不是简单的资金补贴，而是以稳定销路，调动脱贫地区推进农产品标准化、品牌化和产业链建设的积极性，带动农户稳定增收。近年来，全国中小企业获得的合同份额占政府采购规模的比重稳定在70%左右。这表明预留份额、价格扣除、分包扶持等制度工具持续见效。

　　赵勇：政府绿色采购成效日益显现，与财政部及各地区持续发力、协同推进密不可分。需求侧的强制采购与优先采购机制引领下的精准施策、重点领域（如公务用车新能源化）的示范引领，共同构成了日益完善的政策体系。下一步，建议政府采购的支持范围可以从绿色产品向绿色工程延伸，将绿色要求嵌入基础设施建设全生命周期。

　　王平：更好发挥政策作用，首先应落实项目预留、合理划分采购包、鼓励组建联合体、合同分包等要求。避免将可分开履行的采购需求不合理打包，或设置与项目无关的规模、业绩等门槛。对符合条件的小微企业，依法执行货物和服务采购的价格扣除。同时，还要强化中小企业声明函及实际履约核查，防止虚假声明、以分包名义让中小企业挂名而不实际履约，挤占、套取政策红利。