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如何让评审现场真正拥有公平公正氛围

2018年08月10日 09:25 来源:中国政府采购报打印

 ■ 李刚

政府采购评审是决定采购成败的关键环节,但其现场因封闭和严格保密一直是局外人心中的谜。笔者作为一名见证人和亲历者,想与大家一起探研评审现场运行当中出现的一些问题。

一、评审现场谁在履行监督职责?

依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第六十三条,各级人民政府财政部门和其他有关部门应当加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理,对其不良行为予以记录,并纳入统一的信用信息平台;第六十四条,各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查,有权查阅、复制有关文件、资料,相关单位和人员应当予以配合;第六十五条,审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督,发现采购当事人有违法行为的,应当及时通报财政部门;《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)第四十五条,采购人或者采购代理机构负责组织评标工作,并履行下列职责(七)维护评标秩序,监督评标委员会依照招标文件规定的评标程序、方法和标准进行独立评审,及时制止和纠正采购人代表、专家评审的倾向性言论或者违法违规行为;《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库[2012]69号)采购人委派代表参加评审委员会的,要向采购代理机构出具授权函。除授权代表外,采购人可以委派纪检监察等相关人员进入评审现场,对评审工作实施监督,但不得超过2人。

从以上法律规定不难看出,理论上财政部、审计机关、监察机关、采购人纪检部门有权对评审现场进行监督和事后监管。现实中,由于各种原因,政采评审现场的秩序通常由采购人或代理机构负责组织和监督。随着中央纪委转职能、转方式、转作风的要求,强化监督执纪问责,纪检单位不再参与一般性政府采购的程序监督。所以按财库69号文精神要求,目前评审现场只剩下代理机构受采购人委托进行程序组织和监督。但从实际评审现场把控来看,代理机构企业经营的特性决定了其履职监督的局限性。

二、采办人在评审现场扮演哪类角色?

采办人是采购人的法定代理人,在采购环节行使采购人的法定主体责任,应是评标现场组织者,是实质性的“采购官”,负责经办采购环节具体事务并与供应商签订合同。

依据87号令第八条,采购人委托采购代理机构代理招标的,采购代理机构应当在采购人委托的范围内依法开展采购活动。第六十六条,采购人、采购代理机构应当采取必要措施,保证评标在严格保密的情况下进行。除采购人代表、评标现场组织人员外,采购人的其他工作人员以及与评标工作无关的人员不得进入评标现场。财库69号文也指出,采购人委派代表参加评审委员会的,要向采购代理机构出具授权函。除授权代表外,采购人可以委派纪检监察等相关人员进入评审现场,对评审工作实施监督,但不得超过2人。《财政部关于加强对政府采购活动的内部控制管理的指导意见》(财库[2016]99号)提出,采购人、集中采购机构对于评审现场组织、单一来源采购项目议价、合同签订、履约验收等相关业务,原则上应当由2人以上共同办理,并明确主要负责人员。

比如,今年4月20日财政部发布了一条政府采购信息公告(第五百五十二号),在本项目处理过程中,发现代理机构在评标期间未采取必要的通讯管理措施,且除采购人代表外,采购人的其他工作人员进入了评标现场。根据87号令第四十五条第一款第(五)项、第六十六条的规定,责令代理机构就“评标期间未采取必要的通讯管理措施”与“评审活动无关的人员进入评标现场”限期改正。

随着中央纪委转职能、转方式、转作风的要求,强化监督执纪问责,纪检单位不再参与一般性政府采购的程序监督,采办人在评审现场的角色略显尴尬,既不是纪检人员履职现场监督,又要在委托代理机构权限范围外行使内控职责。如此,采办人真的多余了吗?采购人的主体责任就靠一纸委托代理协议就能转移推卸吗?事实上,采办人在采购环节作为采购人的法定代理人承担第一主体责任。无论是招标文件、质疑、投诉、举报、成交成果、合同签订备案确定均需采办人按内控流程具体经办。以工程建设为例,在工程建设有形市场,所有以上法定程序都需招标人(采办人)确定。有形市场的评标现场是严格封闭的场所,评标专家全过程与外界隔离,只有招标人(目前一般为采办人和业务部门相关人员)可作为招标人的纪检人员在监标室进行评标现场监督,依靠电子监控系统,通过市场工作人员或行政主管投诉部门加以互动监督,及时制止和纠正甲派代表、评标专家的倾向性言论或者违法、违规行为,维护评标秩序。在这一点上,政府采购领域的操作略有不同。如,采购人委托代理机构进行的分散采购一般是由代理机构在评审现场履行应尽之责。但采购人不能一推了之,以托代管,公权监督管理不能有真空。因此,采购单位应及时调整内控管理岗位职责,明确采办人的权责,主导、把控评审现场,维护评审秩序。

笔者认为,采办人在采购活动中起着承上启下的作用,是采购环节采购人的法定代理人,履职政府采购法定的权力和义务,不仅不能成为局外人、旁观者,更要按内控机制在评审现场起主导监督作用,认真履职。采办人应提高专业素养,灵活掌握政采制度,不能等靠要,必须在复杂的环境中擦亮眼睛,依法维护国家利益、单位利益,实现公共利益最大化。

三、评审现场谁主“沉浮?

在政府采购领域,独立评审是评审制度的基石,也是行政监管的重点。《实施条例》第四十一条规定,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。财库69号文明确,评审委员会成员和评审工作有关人员不得干预或者影响正常评审工作,不得明示或者暗示其倾向性、引导性意见,不得修改或细化采购文件确定的评审程序、评审方法、评审因素和评审标准,不得接受供应商主动提出的澄清和解释,不得征询采购人代表的倾向性意见,不得协商评分,不得记录、复制或带走任何评审资料。评审结果汇总完成后,采购人、采购代理机构和评审委员会均不得修改评审结果或者要求重新评审,但资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经评审委员会一致认定评分畸高、畸低的情形除外。

此外,在《招标投标法》中,其对评标专家评标要求是,评标委员会成员应当客观、公正地履行职务,遵守职业道德,对所提出的评审意见承担个人责任。《招标投标法实施条例》第四十九条还指出,评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定,按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。     笔者认为,独立评审是作为公正履职因素在阶位较低的地方行政性规范文件进行约束的。对于评标委员会负责人的产生,依据《评标委员会和评标方法暂行规定》及大多地方行政性规范文件规定,评标委员会设负责人的,评标委员会负责人由评标委员会成员推举产生或者由招标人确定。

综上所述,不难看出,独立评审要求的是综合全能的评审专家,是懂法律法规、专业、市场的复合型专家,然而我们专家库的建立、抽取和使用又按专家类别划分。特别是工程招标,因有工程量清单评审,还规定经济专家不少于2名,这在一定程度上导致了评审制度设计和具体实施机制逻辑上的错位。再者,评审实务中,术有专攻,专家水平参差不齐,在有限的时间背靠背逐条海量化的独立综合评价,对评审专家来说具有挑战性,即使独立评审,还存在评分畸高、畸低的情况,以致需修改评分而影响评审效率。从实际评审实务来看,政采项目也鲜有过夜评审的,代理机构一般也没有此方面的硬件设施。于是一些问题逐渐显现,不懂专业技术的专家能否客观、公正、审慎地对技术标准进行独立评审成为了业界广为关注的问题。另外,我们的行政监管是事后监管,这也给评审环节留出了纰漏的空间。

那么,谁在评审现场主沉浮呢?按照财库69号文的规定,评审委员会成员和评审工作有关人员不得干预或者影响正常评审工作,不得明示或者暗示其倾向性、引导性意见的要求。在评审现场,采购人(采办人)或采购代理机构更多关注的是程序合法性,而不会主动去深入评审细节考虑评审结果的,采购人代表受特殊身份影响(可能提前接触供应商,进而发生利益交换,在评审时会有不客观、诱导性和倾向性意见,影响、误导其他专家等迹象深受嫌疑)也变得束手束脚。即使遇到强势的采购人代表,身经百战的评审专家也可能采取息事宁人的态度,更有甚者会主动索贿。此时,评审委员会组长能否保持中立起着至关重要的作用。故而,评审组长的综合素质对评审的顺利进行和现场纪律的维护则显得尤为关键。依据87号令第四十五条,采购人或者代理机构负责组织评标委员会推选评标组长,采购人代表不得担任组长。可见,除了采购人代表,其他人均有资格被推荐为组长。那么,如何能选到一位精明强干的评审组长呢?根据目前的专家库选聘、抽取和信用评价机制是不太容易精确定位的。笔者建议,依据财政部《政府采购评审专家管理办法》第二十一条,采购人或者采购代理机构应当于评审活动结束后5个工作日内,在政府采购信用评价系统中记录专家评审的职责履行情况。倘若专家库能根据信用评价记录建立专家级别(资深和普通)和相应的抽取机制,供采购人根据项目情况进行选择。那么,在评审现场,采购人或代理机构依照查询信用评价系统记录情况后,组织专家评审推选组长或由采购人直接指定将成为可能。

综上,笔者以为,不能让肩负采购主体责任的采购人成为旁观者、局外人是未来政采工作的创新点。作为采购环节第一责任人、组织者,采办人应及时调整思路,做到政策自信、业务自信,勇于担当,选派正确的采购人代表,认真查实其是否与供应商存在关联关系和利益关系。选派的采购人代表不仅要熟悉项目特点(需求和预算造价)、精通专业技术、熟悉政采政策,还要政治过关,敢于在评审现场发声,及时制止评审现场一切违法、违纪行为。维护评审秩序,客观公正地履行职责。

此外,依据87号令第十七条,采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素。规模、业绩在政采是雷区。政采经济专家在评审现场主要是对供应商财务状况和报价进行符合性审查。因而,笔者建议,经济专家原则上不应参与技术评审打分,在一些专业性强比较前沿的高新项目中,专家组建可不抽经济专家。采办人更应利用政策利好良机,进一步把符合性审查工作细致化,让清单式的指引检索随采购文件一块发出。这样既可以节省评审时间,又能公开、透明,客观、公正地标明采购人的需求和意愿。

(作者单位:新华通讯社办公厅政府采购处)