政府采购电子卖场的“钟摆”

2025年08月01日 09:44 来源：中国政府采购报【打印】

——选择主动作为还是放任自流？

■ 洪增祯

政府采购电子卖场是“互联网+政府采购”的重要产物。自电子卖场发展以来，各地在建设中积极开展创新性探索，取得不少亮眼成效。然而，随着《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）的出台，近年来关于电子卖场何去何从的讨论不绝于耳。

电子卖场是探索“小采购大治理”的改革举措

现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）将政府采购的法律定义限定在“集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务”。在制度建设初期，这种“抓大放小”的理念有利于集中有限的力量，实现更优的管理成效。但与此同时，制度上的空白、管理上的缺失、手段上的匮乏，不可避免地使得小额零星采购长期笼罩在痛点和挑战之下：要么盲目招标，导致流程繁琐与效率低下；要么暗箱操作，导致监管盲区与廉政风险。

随着技术的发展、社会的变革，数字化成为政府采购改革的必经之路。蓬勃发展的电子商务平台与小额零星采购诉求明显适配，故自2010年起，从中央到地方均积极开展了创新实践。比如，京东网上商城成为中央国家机关办公用品网上商城定点招标项目的电子商务企业；浙江政采云成为全国首个政府采购电子卖场试点平台。2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议通过了《深化政府采购制度改革方案》，提出“促进政府采购与互联网深度融合，加强云计算、大数据、电子商务等新技术新业态在政府采购领域的应用”。随后，财政部在《关于贯彻落实〈深化政府采购制度改革方案〉的实施意见》中要求“加快电子卖场建设”。近年来，各地电子卖场快速发展，在规范采购行为、提高采购效率、降低采购成本、促进公平竞争等方面发挥了重要作用。政府采购制度从“抓大放小”朝着“抓大规小”的方向科学发展。

在笔者看来，政府采购电子卖场让小额零星采购更加透明化地出现在公众视野中。但在为采供双方提供便利的同时，也衍生出了一些问题，如采购人需求不规范、供应商违约侵权、商品价格虚高、无效商品堆积等。监管部门、集采中心、平台运营方在电子卖场治理过程中持续遭受挑战。近期，一些地方取消政府采购电子卖场引起了较大关注。然而，没有政府采购电子卖场，真的会更好吗？

不应否定政府采购电子卖场的成效

渠道可以关闭，但采购不会终结。当前电子卖场出现的痛点与难点，绝大部分都是多年来政府采购领域出现的共性问题。高价成交、围标串标等现象，在强监管下的公开招标领域仍未能杜绝；需求倾向、渠道指定等现象，在线下采购中因不公开、不透明而更加普遍。客观上讲，招标采购领域涉及多方主体，利益关系复杂，在监管升级的同时，违法违规手段亦在不断演变，需要制度、市场、诚信、技术等多维度长期协同治理，难以一蹴而就。

假设没有电子卖场，小额零星采购回归“放养”阶段，乱象也许更容易发生且不易被发现。因此，我们必须正视政府采购电子卖场在当前发展阶段中存在的各类问题，但不能因其不够完美而忽视其所带来的改革及进步。整个招标采购行业都需要通过完善法规制度、强化技术监管、加大处罚力度、行业诚信自律等方式持续治理，这是一个长期且动态博弈的过程。

电子卖场实践向框架协议采购过渡和转换

2022年，110号令出台，框架协议采购作为一种规范小额零星采购的法定采购方式正式诞生。随之而来的，是取消电子卖场的声音越来越大。笔者认为，在两者交叉的领域，与其说是“取消”，不如说是创新性实践向法定性规范的过渡和转换。

110号令第三条规定了可以采用框架协议采购方式采购的四种适用情形。可以看到，这些情形之前在大部分省市的电子卖场实践探索中均有所涉及。这里有一个公众容易产生的理解误区，即电子卖场等同于单纯的网超直购。其实不然，政府采购电子卖场是一个综合性的小额零星交易平台，除商品直购外，还提供询价、竞价、反拍、团购、协议批量、定点等多种交易手段。在110号令出台之前，电子卖场在很多地方都是协议供货及定点采购的电子化支撑工具，与以规范化为目标的框架协议采购有着相近的理念内核。两者的采购品目也存在较多重叠，列入集中采购目录内的通用品目从原来的电子卖场调整下架，再更改为框架协议采购重新执行。

可以说，电子卖场的前期发展为框架协议采购的迅速推行奠定了良好的实践基础。北京市、浙江省等省市在电子卖场基础上搭建框架协议采购模块，实现了两者有机融合；山西省新版政府采购电子卖场于2022年6月正式上线，电子卖场逐步完成由公开征集方式向框架协议征集方式过渡，最终迭代成为“框架协议采购一体化+特色场馆”的模式。财政部在《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》（以下简称《通知》）中提到，“在框架协议采购全流程电子系统建设完成之前，框架协议采购可以在已有电子采购系统上分阶段实施，第一阶段入围征集活动可以依托项目采购的相关系统，第二阶段确定成交供应商可以依托电子卖场等系统，按照110号令确定的规则开展。”

总而言之，针对集采目录内，以及集采目录外、限额标准上的小额零星采购，电子卖场为框架协议采购提供了系统建设基石和业务实操经验，它并未消失，而是在规范化的进程中完成了自身的重构与转化。

电子卖场具有积极意义

《通知》明确，“集中采购目录以外、未达到采购限额标准的采购活动，可以继续通过电子卖场开展，但不得强制采购人通过电子卖场交易。”这一规定将集采目录外、限额标准下小额零星采购活动的相关权责交给了采购单位，但还权于采购人并不代表财政部门放弃对其管理。按照现行《中华人民共和国预算法》的精神，不论目录内外、金额大小，小额零星采购同样属于预算执行管理的范畴。

与此同时，关于《政府采购法》是否应全面覆盖集采目录外、限额标准下的采购活动，也一直是修法工作的讨论内容之一。财政部曾分别在2020年、2022年就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》向社会公示并征求意见。两次修订稿均对政府采购的法律定义进行了修改与完善，其中在采购对象方面，删除了“集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的”限制。可见，政府采购概念及《政府采购法》适用范围的扩大是趋势所在，这也是财政落实全面预算管理的必要环节。

基于此，笔者认为，无论是从财政监管角度，还是从采购人落实内控角度，集采目录外、限额标准以下的小额零星采购不能放任自流，需持续探索建设性管理途径，而政府采购电子卖场在解决小额零星采购问题上仍然具有积极意义。

相较于线下实体商店及市场化电商平台，电子卖场具备以下核心优势：一是信息透明度与监管效率。线下采购易因信息不透明而导致暗箱操作，社会化电商缺乏统一接口。但电子卖场对接政府采购相关管理系统，交易信息全程留痕，价格、供应商信息等公开可查，可有效降低腐败风险。

二是统一大市场与公平竞争。传统线下小额零星采购渠道有限，地域分割严重。电子卖场打破了空间限制，降低制度性交易成本，供应商入驻与商品上架免费，禁止设置歧视性门槛或额外收费，显著减轻企业负担。询价、竞价、反拍等多种交易手段，有效促进竞争，提升采购效益。

三是政府采购政策功能落实。笔者认为，市场化特质并不完全适用于财政支出领域。线下渠道或社会化电商缺乏动力和规则，政府采购政策功能难以获得系统性支撑。电子卖场可嵌入政府采购政策，通过对节能环保产品予以打标、为中小企业设置价格优惠，以及建设支持创新、绿色发展、乡村振兴等主题场馆等多种方式，进一步落实政府采购政策功能，助力国家及社会发展。

当然，必须承认的是，社会化电商平台价格实时更新，且促销活动频繁，相比之下具有更好的价格竞争力。电子卖场因社会电商价格对外屏蔽保护及自身运营等问题，可能无法及时跟进市场波动。在这种情况下，电子卖场交易价格仍可以成为采购单位开展自行采购价格监督的参照物。例如，浙江省财政厅在《浙江省政府采购云平台电子卖场管理办法》中规定，“对采购金额未达到分散采购限额标准的项目，采购人可以通过政府采购云平台电子卖场采购，也可通过其他线上平台、线下供应商进行采购。通过其他线上平台、线下供应商进行采购的，应按照国家有关规定落实政策功能，留存采购过程相关资料，交易价格应当不高于政府采购云平台电子卖场相同产品近30日的平均交易价格，如相同产品无交易价格则应当不高于电子卖场相同产品当日的平均销售价格。”这种参考规则，在有效指导自行采购活动开展的同时，也有利于倒逼电子卖场管理升级，实现多种自行采购渠道合理竞争。

综上所述，政府采购电子卖场兼具市场电商及政策监管的双重特质，在当前及未来仍具有综合优势，是规范小额零星采购的良好渠道，可与框架协议采购方式互为补充。

一件事情的难度与它的意义往往成正比——越是不容易做好，做成后的价值就越不可替代。电子卖场和其他新生事物一样，在改革推进过程中难免遇到“钟摆效应”，唯有各级财政部门和采购各方主体主动作为，才可以推动改革的车轮滚滚向前、螺旋上升。未来，随着人工智能等新技术的广泛应用、商品治理体系的不断完善以及与之相配套制度的不断改进，政府采购电子卖场在财政监督、采购内控等方面的能力和作用必将进一步提升，促进小额零星采购向规范化、平台化、便捷化迈进。

政府采购电子卖场的“钟摆”

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