■ 刘铸丹

　　政府采购投诉制度是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）为供应商设定的重要救济渠道。其制度功能在于为参与政府采购活动的供应商提供权利保障，同时通过外部监督促进政府采购程序规范运行。从制度运行的实际情况来看，这一设计在维护政府采购活动公平公正、纠偏违规行为等方面发挥了积极作用。然而，近年来，政府采购投诉案件数量持续攀升，但有效投诉率并未同步提高。部分投诉的时间节点分布也呈现出一定的策略性特征，投诉行为的目标指向正从“权利救济”向“竞争博弈”偏移。

　　投诉从“维权”走向“博弈”的三种表现

　　宁夏回族自治区中卫市市本级近3年投诉总量分别为14件、4件和19件（2026年数据截至10月25日），驳回投诉率维持在较高水平。其中，2025年数量减少，主要是由于2024年医疗系统高质量发展项目集中实施后，2025年进入项目间歇期，采购项目总量及采购规模随之减少，投诉数量自然回落。2026年，随着各领域采购项目逐步恢复，投诉数量同步回升。以2024年为例，14件投诉中5件获得有效支持，超过六成的投诉未能为发起方带来实质性的救济效果。2026年，在已办结的19件投诉中，获有效支持的为1件，驳回率超84%。驳回率长期稳定在高位区间，但投诉数量并未因此减少。这一反差说明，投诉行为的发起者并不以“获得支持”为唯一目标，投诉行为本身还承载了其他的策略功能。

　　——“掐点”投诉，以时间换空间。笔者发现，投诉在时间节点上呈现明显的策略性分布，在法定公示期的最后时限、节假日前夕以及预算执行考核节点前后，投诉数量明显高于其他时段。对于部分供应商而言，投诉的价值不在于最终能否获胜，而在于将采购进程强制拖入法定的调查处理周期，利用30个工作日的时间窗口，制造项目延期的既成事实。在预算执行进度考核趋紧的背景下，采购人面对时间损耗的压力往往大于价格损耗，这就为投诉人创造了以“拖”求“变”的博弈空间。

　　——“漫天要价”式投诉，以程序施压。部分投诉内容涉及面广、诉求众多，有的供应商洋洋洒洒列出数十条违规事项，但逐一核查后发现绝大多数投诉事项缺乏事实依据。投诉人对自身依据不足的情况心知肚明，却仍坚持启动投诉程序。其真实意图不在投诉事项本身，而在于通过正式启动调查程序，向采购人或中标供应商施加压力，在后续的协商谈判中换取某种形式的补偿，这从撤诉数据中也可以侧面印证。撤诉意味着投诉人在程序启动后通过其他途径实现了其策略目标，或与采购人达成某种谅解，或与中标供应商取得某种妥协，因此不再等待财政部门的正式处理结论。

　　——“老面孔”反复投诉，以量取胜。少数供应商成为投诉“常客”，其投诉频率远高于中标频率。这些供应商对投诉程序驾轻就熟，投诉文书格式规范、法条引用准确，但反复投诉并未伴随着有效投诉率的提升。其行为模式更像是一种“广撒网”策略，即使投诉全部被驳回，也在这些供应商可接受的成本范围之内。笔者在实践中还发现，部分频繁发起投诉的“老面孔”并非单一主体，而是同一实际控制人注册多家公司，以不同主体名义分别提起投诉，这使监管部门对重复投诉的识别和归并处理面临一定困难。

　　投诉为何被当作博弈工具

　　从投诉人的决策视角来看，投诉之所以被频繁用作博弈工具，是因为在现行制度框架下，收益可能远超成本。

　　——投诉成本难以形成有效约束。投诉人发起投诉所面临的经济成本和法律风险较低。现行制度不设投诉案件受理费，不要求预缴保证金或担保金。随着电子化采购平台的全面推行，线上提交投诉材料连邮寄费用也不再需要。在投诉被驳回后，投诉人无须承担采购人因此支出的额外评审费用、咨询费用，更无须对项目延期造成的损失承担赔偿责任。法律虽对“虚假、恶意投诉”设定了罚则，但在实际操作中，对恶意主观意图的认定面临较大的证据障碍。从市本级近3年数据来看，其中并没有被认定为恶意并受到行政处罚的案例。

　　——投诉收益可能远超成本。直接收益在于“翻盘”可能。投诉若获得财政部门支持，可能导致认定中标结果无效、废标后重新采购等结果。对于在竞争中处于劣势的供应商而言，投诉的价值在于将原本确定的结果推倒重来，使自己获得第二次参与竞争的机会。在实践中，投诉往往发生在两家或几家供应商之间，是商业竞争在程序层面的延伸，将第一名“告倒”，第二名即可顺延取得中标资格。即使需要废标重新采购，投诉人也获得了一次重新参与竞争的机会。间接收益在于“消耗”对手。即使投诉最终被驳回，投诉人在程序运行期间已经实现了多重策略目标：采购人需要投入时间和精力配合调查，中标供应商的履约进程受到干扰，评审结果的不确定性得以延续。

　　投诉博弈得以存在的制度条件

　　投诉工具化现象的发生，除了供应商逐利的动机外，也与现行制度的一些规定和实际运行中的困难有关。这些规定都有其制定的合理背景和初衷，但在实践中确实给投诉的泛化留下了可以利用的空间。

　　——受理门槛偏低。《政府采购法》对投诉受理条件的规定较为原则，即有明确的投诉事项和事实依据即可启动正式调查程序。这一规定的出发点是便利供应商行使权利，防止因程序壁垒过高而将实质性的权利侵害排除在救济通道之外。但在实际运行中，这一低门槛也使得缺乏事实依据的投诉能够顺利进入正式调查程序，与具有实质性内容的投诉一并占用同样的监管资源，一定程度上影响了投诉处理的整体效率。

　　——处理周期被赋予额外价值。法律规定的投诉处理期限为30个工作日，其立法本意是为财政部门留有充分的调查核实时间，确保处理结论的准确性和公正性。但在投诉人看来，提起投诉即意味着将采购进程强制拖入一个法定的等待区间。在这个区间内，采购结果处于悬置状态，中标供应商无法启动履约程序，采购人面临项目延期的压力和预算执行的考核约束。期限本身在实际博弈中被赋予了策略价值。

　　——恶意投诉认定难。法律虽然规定了对恶意投诉的处罚条款，但在操作层面，面临较大的技术困难。恶意属于主观意图范畴，需要通过客观行为进行推断，而同一客观行为可能存在多种合理的解释。在行政调查程序缺乏经侦手段的情况下，财政部门要完成“举证、质证、认定”的完整证据链，面临较大的事实查明难度。这一障碍的直接后果是：法条所规定的约束机制在实操层面难以落地。投诉人在发起投诉时对可能承担法律责任的预期较低，惩罚机制的威慑功能未能有效传导至行为决策层面。

　　投诉博弈对市场秩序的影响

　　投诉工具化的真正危害，在于其对政府采购市场整体生态的系统性影响，它通过改变参与各方的行为预期和策略选择，引发市场运行机制的渐进式退化。

　　——供应商之间的“传染效应”。当一个市场中越来越多的供应商看到投诉行为能够以较低的成本获取竞争优势时，即便原本倾向于合规竞争的供应商，也面临着策略调整的压力，不跟进就可能在这一轮竞争中处于被动地位。在这种逻辑的驱动下，投诉从个别供应商的非常手段逐渐演变为行业内的常见做法，市场竞争的重心在一定程度上从“谁的产品更好、方案更优”向“谁更善于利用程序规则”发生偏移。

　　——采购人行为的“避险化”倾向。投诉风险的持续升高，也在深刻影响采购人的行为模式。面对日益频繁的投诉，采购人在编制采购需求、设定评审标准、组织采购活动时，逐渐形成了一种以“不出事”为首要考虑的决策取向。这种取向的具体表现是：技术参数的设定倾向于宽泛化处理，以避免因参数指向性过强而被质疑，采购活动的目标在无形中从“买到合适的东西”向“不惹麻烦”偏移，评审环节的专业判断空间受到挤压，采购质量因此也会受到影响。

　　——市场各方的信心下降。投诉的工具化还对政府采购市场的信任基础构成了长期影响。当中标结果在相当概率上面临被投诉、被悬置、被延期甚至被推翻的可能时，参与各方的合理预期便会被打破。中标供应商无法相信合同能够顺利执行，采购人无法相信采购能够按期完成，评审专家无法相信专业判断能够得到尊重。这种普遍的不确定性迫使各方花费额外精力用于防范风险和应对纠纷，这些投入本身并不产生任何公共价值，却耗费了本可以用于提升采购质量的时间和资源。

　　监管应对的若干思考

　　投诉制度是一把“双刃剑”，用好了是保护供应商合法权益的屏障，用偏了就成为干扰政府采购秩序的工具。笔者认为，在处理投诉时，应使正当投诉得到有效回应，使恶意投诉承担相应后果。

　　——实行投诉的分级分类处理。现行制度对投诉事项一视同仁，不论依据是否充分、事项是否严重，均进入调查程序，客观上造成了监管资源的分散配置。笔者建议在内部管理上建立分级分类处理机制，根据投诉事项的性质、证据支撑程度和投诉人的历史记录，匹配不同的处理方式。对涉及围标串标、提供虚假材料、评审程序重大违规等实质性问题的投诉，集中力量深入调查；对主要涉及评分合理性、参数理解分歧等一般性争议的投诉，以组织专家复核为主要处理方式；对不提供新增证据、短期内反复投诉且既往投诉多被驳回的低质量投诉，适用简易书面审查程序。

　　——建立投诉行为信用记录。笔者建议先将供应商的投诉频次、投诉事项类型、处理结果等信息记录在案，形成内部台账。在日常监管中，对投诉频次异常、投诉质量持续较低的供应商予以重点关注，必要时进行约谈提醒。同时，将实践中积累的典型案例和相关情况整理上报，争取省级财政部门在修订相关制度时，将供应商投诉信用信息纳入全省统一的信用评价体系。

　　——加强投诉数据的分析运用。投诉数据是监管工作的“副产品”，但用好这个“副产品”，可以发挥事前预防作用。建议建立投诉数据的定期分析机制，每半年对投诉情况进行一次梳理，摸清哪些领域投诉集中、哪些类型的问题反复出现、采购文件的哪些写法容易被质疑，据此向采购人发布风险提示，或者在采购文件编制环节给予针对性指导。 （作者单位：宁夏回族自治区中卫市财政局）